黨的十九大報(bào)告提出，要“完善各類(lèi)國(guó)有資產(chǎn)管理體制”，并且“深化國(guó)有企業(yè)改革”，對(duì)新時(shí)期完善國(guó)資監(jiān)管體制和國(guó)有企業(yè)改革提出了新要求。一方面，構(gòu)建以管資本為主的新型國(guó)資監(jiān)管體制可以有效落實(shí)企業(yè)自主經(jīng)營(yíng)權(quán)，推動(dòng)國(guó)有企業(yè)真正成為獨(dú)立的市場(chǎng)主體，進(jìn)一步激發(fā)和釋放企業(yè)活力;另一方面，發(fā)展混合所有制經(jīng)濟(jì)成為新一輪國(guó)有企業(yè)改革的關(guān)鍵環(huán)節(jié)和主要突破點(diǎn)，通過(guò)混合所有制改革推動(dòng)國(guó)有企業(yè)股權(quán)多元化，完善企業(yè)法人治理結(jié)構(gòu)，從而提升國(guó)有資本運(yùn)營(yíng)和配置效率。歷經(jīng)改革開(kāi)放40余年的實(shí)踐與探索，多數(shù)國(guó)有企業(yè)初步建立了現(xiàn)代企業(yè)制度并逐步成為獨(dú)立市場(chǎng)主體，經(jīng)營(yíng)效率和運(yùn)行質(zhì)量明顯提升�？傮w上國(guó)有企業(yè)已經(jīng)與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)相融合。但是，現(xiàn)階段一些國(guó)有企業(yè)尚未真正確立市場(chǎng)主體地位，政企不分、政資不分問(wèn)題依然存在;一些企業(yè)管理混亂，現(xiàn)代企業(yè)制度還不健全，國(guó)有資產(chǎn)流失現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生;一些企業(yè)辦還承擔(dān)著較重的政策性負(fù)擔(dān)，抑制了自身的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)力。隨著國(guó)有企業(yè)改革已經(jīng)步入“持久攻堅(jiān)戰(zhàn)略”和“施工高峰期”，上述問(wèn)題不僅阻礙國(guó)有企業(yè)改革繼續(xù)向縱深發(fā)展，而且也制約著國(guó)有企業(yè)經(jīng)營(yíng)績(jī)效的提升。

現(xiàn)階段，國(guó)有企業(yè)存在的問(wèn)題不僅僅是由于自身改革不到位導(dǎo)致的，其更深層次的原因是國(guó)資監(jiān)管體制不完善。雖然一些地方設(shè)立了國(guó)有資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)公司來(lái)履行國(guó)有資產(chǎn)管理平臺(tái)的功能，但其僅承擔(dān)上傳下達(dá)的功能，并不具有國(guó)有資本投資運(yùn)營(yíng)的功能。國(guó)資監(jiān)管機(jī)構(gòu)依然存在直接干預(yù)、行政色彩濃厚的弊端，導(dǎo)致國(guó)資監(jiān)管過(guò)程中越位、缺位、錯(cuò)位現(xiàn)象頻現(xiàn)。在以管資產(chǎn)為主的國(guó)資監(jiān)管體制下，國(guó)有企業(yè)難以真正擁有獨(dú)立自主經(jīng)營(yíng)權(quán)，也無(wú)法按照市場(chǎng)化原則配置企業(yè)資源，這導(dǎo)致企業(yè)效率難以提升。產(chǎn)權(quán)理論認(rèn)為，產(chǎn)權(quán)安排決定著企業(yè)資源的配置效率，選擇不同的產(chǎn)權(quán)安排必然會(huì)產(chǎn)生不同的企業(yè)效率。作為決定國(guó)有企業(yè)長(zhǎng)期效率的宏觀產(chǎn)權(quán)安排，如果國(guó)資監(jiān)管體制無(wú)法進(jìn)一步深入推進(jìn)政企分開(kāi)、政資分開(kāi)，真正落實(shí)企業(yè)自主經(jīng)營(yíng)權(quán)，那么新一輪深化國(guó)有企業(yè)改革將無(wú)法實(shí)現(xiàn)預(yù)期目標(biāo)。因此，為了順利實(shí)現(xiàn)國(guó)有企業(yè)改革目標(biāo)，需要不斷完善國(guó)資監(jiān)管體制，為國(guó)有企業(yè)效率提升奠定良好的產(chǎn)權(quán)基礎(chǔ)。與此同時(shí)，在國(guó)有企業(yè)通過(guò)引入非國(guó)有資本進(jìn)行混合所有制改革的過(guò)程中，隨著企業(yè)非國(guó)有股比例的不斷提高，國(guó)資監(jiān)管機(jī)構(gòu)很難再干預(yù)企業(yè)的經(jīng)營(yíng)活動(dòng)，只能以出資額為限行使股東職責(zé)，從而迫使國(guó)資監(jiān)管方式向以管資本為主轉(zhuǎn)變。這表明，完善國(guó)資監(jiān)管體制與深化國(guó)有企業(yè)改革相互促進(jìn)、相互依存，完善國(guó)資監(jiān)管體制將破除制約國(guó)企效率提升的體制機(jī)制弊端，深化國(guó)有企業(yè)改革將促使國(guó)資監(jiān)管體制更加完善，并與社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制相適應(yīng)。鑒于此，本文提出，應(yīng)改變長(zhǎng)期以來(lái)將完善國(guó)資監(jiān)管體制和深化國(guó)有企業(yè)改革相分離的路徑，單方面推進(jìn)國(guó)資監(jiān)管體制轉(zhuǎn)變或國(guó)有企業(yè)內(nèi)部改革，難以實(shí)現(xiàn)深化國(guó)資國(guó)有企業(yè)改革的聯(lián)動(dòng)效應(yīng)和規(guī)模經(jīng)濟(jì)，因而，主張推進(jìn)兩者協(xié)同發(fā)展，從而實(shí)現(xiàn)“1+1>2”的效果。

一、完善國(guó)資監(jiān)管體制與深化國(guó)有企業(yè)改革的協(xié)同邏輯

完善國(guó)資監(jiān)管體制和國(guó)有企業(yè)改革作為一項(xiàng)系統(tǒng)性、整體性和協(xié)同性改革，兩者之間是相互促進(jìn)、相互滲透、相互依存的。一方面，國(guó)資監(jiān)管體制作為國(guó)有資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)界定的制度基礎(chǔ)，是有效推進(jìn)國(guó)有企業(yè)改革的前提條件，也決定著各項(xiàng)改革的最終成效;另一方面，作為國(guó)有資產(chǎn)的載體，國(guó)有企業(yè)自身的改革對(duì)國(guó)資監(jiān)管體制產(chǎn)生影響，國(guó)有企業(yè)改革取得實(shí)質(zhì)性進(jìn)展也將促進(jìn)國(guó)資監(jiān)管體制更加完善。

(一)兩者目標(biāo)和方向具有一致性

新時(shí)代，完善國(guó)資監(jiān)管體制需要改革國(guó)資監(jiān)管方式，推進(jìn)國(guó)資監(jiān)管向以管資本為主轉(zhuǎn)變，落實(shí)企業(yè)自主經(jīng)營(yíng)權(quán)，從而深入推進(jìn)政企分開(kāi)、政資分開(kāi)，解除長(zhǎng)期制約國(guó)有企業(yè)效率提升的桎梏。隨著國(guó)資監(jiān)管體制向以管資本為主轉(zhuǎn)變，國(guó)有資本投資運(yùn)營(yíng)公司將按照市場(chǎng)化原則開(kāi)展資本運(yùn)作，將進(jìn)一步提升國(guó)有資本配置和運(yùn)行效率。新時(shí)代深化國(guó)有企業(yè)改革的任務(wù)主要體現(xiàn)在三個(gè)方面，即國(guó)有企業(yè)功能的界定和分類(lèi)、積極發(fā)展混合所有制改革和股權(quán)多樣化改革、健全現(xiàn)代企業(yè)制度與改善公司法人治理結(jié)構(gòu)，旨在推動(dòng)其與社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)相融合，從而真正確立國(guó)有企業(yè)獨(dú)立的市場(chǎng)主體地位。一旦國(guó)有企業(yè)擁有自主經(jīng)營(yíng)權(quán)，將按照市場(chǎng)化原則配置企業(yè)資源，這有利于提升國(guó)有企業(yè)活力和運(yùn)行效率。因此，完善國(guó)資監(jiān)管體制與深化國(guó)有企業(yè)目標(biāo)具有一致性，即提升國(guó)有企業(yè)經(jīng)營(yíng)績(jī)效，推動(dòng)國(guó)有資本做強(qiáng)做優(yōu)做大。

隨著“市場(chǎng)化”方式對(duì)資源配置的“基礎(chǔ)性”作用向“決定性”作用轉(zhuǎn)變，完善國(guó)資監(jiān)管體制和國(guó)有企業(yè)改革也應(yīng)遵循市場(chǎng)化方向。國(guó)資國(guó)企改革作為經(jīng)濟(jì)體制改革的重要組成部分，也應(yīng)當(dāng)遵循市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)規(guī)律和企業(yè)發(fā)展規(guī)律，按照市場(chǎng)化原則配置企業(yè)要素。國(guó)資監(jiān)管由以管資產(chǎn)為主向以管資本為主轉(zhuǎn)變，有利于落實(shí)企業(yè)自主經(jīng)營(yíng)權(quán)，而深化國(guó)有企業(yè)改革旨在確立國(guó)有企業(yè)獨(dú)立的市場(chǎng)主體地位，激發(fā)企業(yè)內(nèi)在活力。因此，兩者都是朝著要素市場(chǎng)化配置方向發(fā)展，兩者改革的方向都與社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制相融合。

(二)完善國(guó)資監(jiān)管體制是國(guó)有企業(yè)改革取得成效的前提條件

產(chǎn)權(quán)理論認(rèn)為，不同的產(chǎn)權(quán)安排導(dǎo)致企業(yè)資源配置效率的差異化。因此，為了提高企業(yè)資源配置效率，需要科學(xué)合理地界定企業(yè)的初始產(chǎn)權(quán)。一些學(xué)者也認(rèn)為，產(chǎn)權(quán)不清晰、所有者缺位和越位等問(wèn)題對(duì)國(guó)有企業(yè)效率提升產(chǎn)生不利影響，因而主張?jiān)趪?guó)有企業(yè)改革過(guò)程中要進(jìn)行產(chǎn)權(quán)改革。例如，Shleifer(1997)等人研究發(fā)現(xiàn)，政府干預(yù)行為會(huì)導(dǎo)致國(guó)有企業(yè)偏離效率目標(biāo)，并認(rèn)為國(guó)有企業(yè)進(jìn)行產(chǎn)權(quán)改革后產(chǎn)生更有效率的結(jié)果。譚勁松和鄭國(guó)堅(jiān)(2004)認(rèn)為，雖然產(chǎn)權(quán)清晰在短期內(nèi)不一定會(huì)提高企業(yè)效率，但卻是企業(yè)長(zhǎng)期效率的制度保障�；仡�40多年國(guó)資國(guó)企改革歷程可以發(fā)現(xiàn)，國(guó)有企業(yè)改革取得實(shí)質(zhì)性進(jìn)展的階段都是以同時(shí)期國(guó)資監(jiān)管體制的顯著性改革為前提條件的。可以說(shuō)，沒(méi)有國(guó)資監(jiān)管體制的調(diào)整與改革為國(guó)有企業(yè)改革創(chuàng)造產(chǎn)權(quán)基礎(chǔ)，單方面推動(dòng)國(guó)有企業(yè)自身進(jìn)行深化改革很難達(dá)到應(yīng)有的成效。新時(shí)代，隨著國(guó)資監(jiān)管由以管資產(chǎn)為主向以管資本為主轉(zhuǎn)變，國(guó)資監(jiān)管機(jī)構(gòu)將更多采取市場(chǎng)化的監(jiān)管方式監(jiān)管出資企業(yè)，并通過(guò)公司法人治理結(jié)構(gòu)依法行使股東權(quán)利。顯然地，在新型國(guó)資監(jiān)管體制下，國(guó)有企業(yè)真正成為獨(dú)立市場(chǎng)主體并擁有自主經(jīng)營(yíng)權(quán)，并遵循市場(chǎng)化原則配置企業(yè)資源，進(jìn)一步增強(qiáng)企業(yè)活力。因此，國(guó)資監(jiān)管體制完善與否事關(guān)國(guó)有企業(yè)改革能否邁出實(shí)質(zhì)性步伐，只有進(jìn)一步完善國(guó)資監(jiān)管體制，才能破除制約國(guó)企改革的各種弊端，促使國(guó)資國(guó)企改革取得預(yù)期成效。

(三)國(guó)有企業(yè)改革是完善國(guó)資監(jiān)管體制的實(shí)現(xiàn)形式和關(guān)鍵環(huán)節(jié)

近年來(lái)，國(guó)有企業(yè)經(jīng)營(yíng)質(zhì)量不斷提高，企業(yè)規(guī)模也逐漸壯大，為進(jìn)一步完善國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)管體制提供了物質(zhì)載體。而且，歷經(jīng)40余年的國(guó)有企業(yè)改革實(shí)踐與探索也為形成新的國(guó)資監(jiān)管體制提供了豐富的理論依據(jù)和思想準(zhǔn)備。自黨的十八大以來(lái)，中共中央、國(guó)務(wù)院針對(duì)當(dāng)前國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)管中存在的越位、缺位、錯(cuò)位現(xiàn)象等問(wèn)題作出決策部署，明確提出國(guó)資監(jiān)管體制向以管資本為主轉(zhuǎn)變，使國(guó)有企業(yè)成為獨(dú)立的市場(chǎng)主體，增強(qiáng)國(guó)有企業(yè)活力。這表明，當(dāng)前完善國(guó)資監(jiān)管體制應(yīng)當(dāng)圍繞國(guó)資監(jiān)管方式向以管資本為主轉(zhuǎn)變和組建投資運(yùn)營(yíng)公司兩條主線進(jìn)行，進(jìn)一步提高國(guó)有企業(yè)經(jīng)營(yíng)效率。然而，新時(shí)代國(guó)資監(jiān)管體制改革所要實(shí)現(xiàn)的雙重目標(biāo)與國(guó)有企業(yè)改革緊密相連，國(guó)有企業(yè)改革成為完善國(guó)資監(jiān)管體制的載體和實(shí)現(xiàn)形式。一方面，在國(guó)有企業(yè)引入非國(guó)有資本進(jìn)行混合所有制改革過(guò)程中，按照《公司法》相關(guān)要求，非國(guó)有資本出資人也應(yīng)以股東身份參與混合所有制企業(yè)公司的治理，這將極大地限制國(guó)有資本出資人行政干預(yù)企業(yè)經(jīng)營(yíng)的做法，促使國(guó)有資本出資人以資本為紐帶行使股東權(quán)利，從而推動(dòng)國(guó)資監(jiān)管機(jī)構(gòu)向以管資本為主轉(zhuǎn)變。另一方面，在原有國(guó)有企業(yè)基礎(chǔ)上改組或重新組建國(guó)有資本投資運(yùn)營(yíng)公司可以在國(guó)資監(jiān)管機(jī)構(gòu)和國(guó)有企業(yè)之間建立隔離帶，避免國(guó)資監(jiān)管機(jī)構(gòu)直接面對(duì)國(guó)有企業(yè)而出現(xiàn)的政資不分、政企不分等問(wèn)題。

二、完善國(guó)資監(jiān)管體制對(duì)國(guó)有企業(yè)改革效率的影響

新時(shí)代，完善國(guó)資監(jiān)管體制的核心在于推進(jìn)國(guó)資監(jiān)管方式向以管資本為主轉(zhuǎn)變，通過(guò)組建國(guó)有資本投資運(yùn)營(yíng)公司，在國(guó)資監(jiān)管機(jī)構(gòu)與國(guó)有企業(yè)之間建立起“防火墻”，從而摒棄長(zhǎng)期以來(lái)國(guó)資監(jiān)管機(jī)構(gòu)對(duì)國(guó)有企業(yè)的越權(quán)和缺權(quán)行為，為提升國(guó)有企業(yè)改革效率提供堅(jiān)實(shí)的制度基礎(chǔ)。

(一)推動(dòng)政企分開(kāi)、政資分開(kāi)，提升企業(yè)內(nèi)生動(dòng)力

科斯定理認(rèn)為，在交易成本為零的條件下，由于當(dāng)事人可以通過(guò)協(xié)商來(lái)改善資源配置效率從而實(shí)現(xiàn)帕累托最優(yōu)，所以產(chǎn)權(quán)的初始界定對(duì)資源配置效率沒(méi)有影響。然而，事實(shí)上，科斯定理中交易成本為零的假設(shè)往往是不成立的，這意味著，由于交易成本的普遍存在，不同的權(quán)利初始界定必然會(huì)產(chǎn)生不同的資源配置效率，因此，產(chǎn)權(quán)制度安排是改善資源配置效率的基礎(chǔ)。合理的產(chǎn)權(quán)制度安排需要滿(mǎn)足兩個(gè)條件：一是產(chǎn)權(quán)界定清晰明確，二是能夠降低交易成本。

國(guó)務(wù)院國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)督管理委員會(huì)作為負(fù)責(zé)專(zhuān)職管理所屬企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)的政府特設(shè)機(jī)構(gòu)，自2003年成立以來(lái)為國(guó)有資產(chǎn)保值增值以及國(guó)有企業(yè)效率提升作出了顯著貢獻(xiàn)。然而，在以管資產(chǎn)為主的國(guó)資監(jiān)管體制下，國(guó)資監(jiān)管機(jī)構(gòu)直接面對(duì)所屬企業(yè)很難僅承擔(dān)國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)管職能而不干預(yù)企業(yè)自主經(jīng)營(yíng)權(quán)，例如，國(guó)務(wù)院國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)督管理委員會(huì)的管理權(quán)限不僅涉及中央企業(yè)負(fù)責(zé)人任免、考核以及制定監(jiān)管企業(yè)負(fù)責(zé)人收入分配政策等重大事項(xiàng)，還包括經(jīng)理層成員選聘、業(yè)績(jī)考核及薪酬管理等企業(yè)內(nèi)部事項(xiàng)。國(guó)務(wù)院國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)督管理委員會(huì)保留行政干預(yù)的監(jiān)管偏好使其與國(guó)有企業(yè)之間的權(quán)、責(zé)、利不清晰，容易產(chǎn)生“有責(zé)任推諉”的出資人“缺位”和“有利益時(shí)爭(zhēng)奪”的出資人“越位”問(wèn)題。這種產(chǎn)權(quán)不清晰使企業(yè)經(jīng)營(yíng)者的經(jīng)營(yíng)成果無(wú)法被有效衡量，在很大程度上削弱企業(yè)經(jīng)營(yíng)者的主動(dòng)積極性，抑制企業(yè)活力，從而阻礙國(guó)有企業(yè)效率提升。在以管資本為主的新型國(guó)資監(jiān)管體制框架下，由于投資運(yùn)營(yíng)公司的存在，監(jiān)管部門(mén)不再直接面對(duì)處于生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)階段的國(guó)有企業(yè)，客觀上也難以干預(yù)國(guó)有企業(yè)自主經(jīng)營(yíng)權(quán)，從而進(jìn)一步推進(jìn)政資分開(kāi)、政企分開(kāi)。

因此，以管資本為主完善國(guó)資監(jiān)管體制，推動(dòng)國(guó)資監(jiān)管機(jī)構(gòu)科學(xué)合理地履行國(guó)有資產(chǎn)出資人權(quán)利，對(duì)于優(yōu)化國(guó)有資本布局、規(guī)范資本運(yùn)作、提高資本回報(bào)、維護(hù)資本安全等事項(xiàng)要科學(xué)管理、決不缺位;對(duì)于由企業(yè)自主經(jīng)營(yíng)決策的事項(xiàng)要依法放權(quán)，決不越位，從而強(qiáng)化國(guó)有企業(yè)市場(chǎng)主體地位，激發(fā)企業(yè)活力，不斷提升國(guó)有企業(yè)經(jīng)營(yíng)效率。

(二)改革授權(quán)經(jīng)營(yíng)體制，提升企業(yè)治理效率

委托代理理論認(rèn)為，現(xiàn)代公司的典型特征是所有權(quán)與經(jīng)營(yíng)權(quán)分離，這種分離使得擁有實(shí)際控制權(quán)的經(jīng)營(yíng)者為了實(shí)現(xiàn)個(gè)人利益最大化有可能損害處于信息劣勢(shì)的企業(yè)所有者的利益，委托代理問(wèn)題也由此產(chǎn)生。為了解決上述委托代理問(wèn)題，在完全契約的條件下，企業(yè)所有者可以通過(guò)設(shè)計(jì)最優(yōu)激勵(lì)合約來(lái)控制代理人行為。然而，在現(xiàn)實(shí)中，契約總會(huì)存在沒(méi)有明確規(guī)定且第三方無(wú)法證實(shí)的意外情況發(fā)生的現(xiàn)象，所以因委托代理產(chǎn)生的代理成本必然無(wú)法消除。選擇授權(quán)只需要委托人選擇適當(dāng)?shù)目刂萍�，最大程度地賦予代理人選擇空間和自由度，就可以在簡(jiǎn)化委托人任務(wù)的同時(shí)更好地激勵(lì)代理人努力工作，所以，授權(quán)能夠很好地解決委托人與代理人之間因信息不對(duì)稱(chēng)而產(chǎn)生的道德風(fēng)險(xiǎn)問(wèn)題。

新時(shí)代，隨著市場(chǎng)在資源配置中起決定性作用的日益深化，國(guó)資監(jiān)管體制開(kāi)始改革國(guó)有資本授權(quán)經(jīng)營(yíng)體制，并推動(dòng)國(guó)資監(jiān)管方式向以管資本為主轉(zhuǎn)變。在新型國(guó)資監(jiān)管體制框架下，國(guó)資監(jiān)管機(jī)構(gòu)不再直接監(jiān)管企業(yè)經(jīng)營(yíng)決策，而是授權(quán)下屬?lài)?guó)有資本投資運(yùn)營(yíng)公司對(duì)授權(quán)范圍內(nèi)的國(guó)有企業(yè)履行出資人職責(zé)。因此，作為委托人的國(guó)資監(jiān)管機(jī)構(gòu)只需聚焦于優(yōu)化國(guó)有資本布局、規(guī)范資本運(yùn)作、提高資本回報(bào)、維護(hù)資本安全等方面，把自主開(kāi)展國(guó)有資本運(yùn)作的權(quán)利合理授權(quán)給專(zhuān)業(yè)化公司。由于國(guó)有資本投資運(yùn)營(yíng)公司在國(guó)有資本運(yùn)營(yíng)上具有專(zhuān)業(yè)化優(yōu)勢(shì)，所以，國(guó)有資本投資運(yùn)營(yíng)公司能夠提升國(guó)有資本的整體運(yùn)行效率。隨著國(guó)資監(jiān)管體制由以管資產(chǎn)為主向以管資本為主轉(zhuǎn)變，國(guó)資監(jiān)管機(jī)構(gòu)將以資本為紐帶，按照出資額度聘請(qǐng)相應(yīng)人員進(jìn)入公司股東大會(huì)、董事會(huì)、監(jiān)事會(huì)等機(jī)構(gòu)，更多依靠公司法人治理結(jié)構(gòu)來(lái)履行出資人職責(zé)，真正確立國(guó)有企業(yè)的市場(chǎng)主體地位。

(三)降低政策性負(fù)擔(dān)，提升企業(yè)活力

與私營(yíng)企業(yè)主要追求經(jīng)濟(jì)效益的單一目標(biāo)不同，國(guó)有企業(yè)在經(jīng)營(yíng)過(guò)程中要實(shí)現(xiàn)雙重經(jīng)營(yíng)目標(biāo)，不僅要實(shí)現(xiàn)國(guó)有資本保值增值的經(jīng)濟(jì)目標(biāo)，還要完成諸如維護(hù)經(jīng)濟(jì)安全、實(shí)施國(guó)家宏觀調(diào)控、提高國(guó)家競(jìng)爭(zhēng)力、增加社會(huì)就業(yè)等公共政策目標(biāo)。國(guó)有企業(yè)如果追求經(jīng)濟(jì)目標(biāo)可能會(huì)損害政策目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)效果，亦或如果要充分實(shí)現(xiàn)政策目標(biāo)可能就會(huì)阻礙經(jīng)濟(jì)目標(biāo)實(shí)現(xiàn)，因此，國(guó)有企業(yè)在實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)目標(biāo)和政策目標(biāo)之間往往表現(xiàn)出沖突性，國(guó)有企業(yè)政策性負(fù)擔(dān)由此產(chǎn)生。由于國(guó)有企業(yè)承擔(dān)了一些并不應(yīng)該承擔(dān)的政策目標(biāo)，企業(yè)在經(jīng)營(yíng)過(guò)程中必然會(huì)因雙重經(jīng)營(yíng)目標(biāo)的艱難取舍而增加經(jīng)營(yíng)成本，這將導(dǎo)致企業(yè)在市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境中缺乏自生能力，難以與其他企業(yè)公平競(jìng)爭(zhēng)。而且，政府為了彌補(bǔ)由于國(guó)有企業(yè)因承擔(dān)政策性負(fù)擔(dān)而造成的虧損，會(huì)對(duì)國(guó)有企業(yè)進(jìn)行補(bǔ)貼或資源傾斜，由此形成的國(guó)有企業(yè)預(yù)算軟約束問(wèn)題不僅導(dǎo)致激勵(lì)約束機(jī)制扭曲，還容易使國(guó)有企業(yè)經(jīng)營(yíng)者出現(xiàn)道德風(fēng)險(xiǎn)，這都將給國(guó)有企業(yè)經(jīng)營(yíng)帶來(lái)不利影響。

在國(guó)資監(jiān)管機(jī)構(gòu)直接面對(duì)國(guó)有企業(yè)時(shí)，很難保證國(guó)資監(jiān)管機(jī)構(gòu)對(duì)企業(yè)日常經(jīng)營(yíng)不進(jìn)行干預(yù)，為了實(shí)現(xiàn)政治目標(biāo)，國(guó)資監(jiān)管機(jī)構(gòu)會(huì)利用國(guó)有企業(yè)所有者代表的身份來(lái)干預(yù)國(guó)有企業(yè)經(jīng)營(yíng)決策，迫使企業(yè)承擔(dān)如擴(kuò)大就業(yè)、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展及維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定等政策性責(zé)任，從而給國(guó)有企業(yè)帶來(lái)政策性負(fù)擔(dān)，這無(wú)疑增加了國(guó)有企業(yè)經(jīng)營(yíng)成本。隨著國(guó)資監(jiān)管行政化的監(jiān)管方式逐步向以管資本為主轉(zhuǎn)變，完善授權(quán)經(jīng)營(yíng)體制之后，國(guó)資監(jiān)管機(jī)構(gòu)以資本為紐帶，重點(diǎn)監(jiān)管?chē)?guó)有資本布局、規(guī)范國(guó)有資本運(yùn)作以及實(shí)現(xiàn)國(guó)有資產(chǎn)保值增值等方面，將國(guó)有資本投資運(yùn)作等事項(xiàng)授權(quán)給國(guó)有資本投資運(yùn)營(yíng)公司。同時(shí)，國(guó)資監(jiān)管機(jī)構(gòu)將更多采取市場(chǎng)化、法制化的監(jiān)管方式，不再干預(yù)企業(yè)各項(xiàng)決策，促使企業(yè)自主開(kāi)展經(jīng)營(yíng)活動(dòng)。因此，國(guó)有企業(yè)將遵循市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)規(guī)律進(jìn)行經(jīng)營(yíng)決策，其承擔(dān)的政策性負(fù)擔(dān)也因此被剝離，進(jìn)一步釋放了企業(yè)活力，有利于提升國(guó)有企業(yè)潛在的經(jīng)營(yíng)效率。

(四)完善市場(chǎng)化經(jīng)營(yíng)機(jī)制，提高資源配置效率

在任期考核和晉升錦標(biāo)賽模式下，政府官員為了尋求政治晉升，具有強(qiáng)烈的動(dòng)機(jī)干預(yù)資源相對(duì)充裕的國(guó)有企業(yè)，幫助其完成任期內(nèi)政治目標(biāo)。因此，在以管資產(chǎn)為主國(guó)資監(jiān)管體制下，國(guó)資監(jiān)管機(jī)構(gòu)往往采取行政干預(yù)的方式來(lái)監(jiān)管所屬企業(yè)，對(duì)企業(yè)經(jīng)營(yíng)決策進(jìn)行干擾，這導(dǎo)致國(guó)有企業(yè)無(wú)法真正擁有企業(yè)自主經(jīng)營(yíng)權(quán)，造成國(guó)有企業(yè)資源配置扭曲，從而抑制了國(guó)有企業(yè)經(jīng)營(yíng)效率提升。國(guó)資監(jiān)管體制向以管資本為主轉(zhuǎn)變，一方面要求國(guó)資監(jiān)管機(jī)構(gòu)由行政化管理方式向法制化、市場(chǎng)化監(jiān)管方式轉(zhuǎn)變，國(guó)有企業(yè)自主經(jīng)營(yíng)權(quán)真正得到落實(shí)，企業(yè)按照市場(chǎng)化原則進(jìn)行資源配置，從而提升企業(yè)經(jīng)營(yíng)績(jī)效;另一方面推動(dòng)國(guó)有企業(yè)通過(guò)引入非國(guó)有股東進(jìn)行混合所有制改革，將追求經(jīng)濟(jì)利益的非國(guó)有資本與實(shí)現(xiàn)保值增值的國(guó)有資本目標(biāo)統(tǒng)一起來(lái)，鼓勵(lì)混合所有制企業(yè)建立能夠給企業(yè)核心人員提供充分的長(zhǎng)效激勵(lì)機(jī)制，提升企業(yè)內(nèi)在動(dòng)力。

三、推進(jìn)完善國(guó)資監(jiān)管體制和國(guó)有企業(yè)改革協(xié)同發(fā)展的路徑選擇

完善國(guó)資監(jiān)管體制和深化國(guó)有企業(yè)改革協(xié)同發(fā)展的核心問(wèn)題是監(jiān)管機(jī)構(gòu)的放權(quán)與國(guó)有企業(yè)的受權(quán)能否實(shí)現(xiàn)有機(jī)統(tǒng)一。構(gòu)建以管資本為主的國(guó)資監(jiān)管體制主要解決的是授權(quán)和放權(quán)問(wèn)題，通過(guò)組建國(guó)有資本投資運(yùn)營(yíng)公司在國(guó)資監(jiān)管機(jī)構(gòu)和企業(yè)之間建立起“隔離層”，實(shí)現(xiàn)國(guó)資監(jiān)管機(jī)構(gòu)授權(quán)投資運(yùn)營(yíng)公司以股東身份參與持股企業(yè)公司治理的目的。國(guó)有企業(yè)要能夠承接逐級(jí)的放權(quán)，進(jìn)一步健全企業(yè)治理機(jī)制和市場(chǎng)化運(yùn)營(yíng)機(jī)制，從而成為具有建立長(zhǎng)效經(jīng)營(yíng)管理機(jī)制的內(nèi)在動(dòng)力的鮮活組織。

(一)加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)，注重政策協(xié)調(diào)性

作為經(jīng)濟(jì)體制改革的中心環(huán)節(jié)，國(guó)有經(jīng)濟(jì)部門(mén)的改革屬于一項(xiàng)復(fù)雜的系統(tǒng)工程，在完善國(guó)資監(jiān)管體制和實(shí)質(zhì)推進(jìn)國(guó)有企業(yè)改革過(guò)程中，需要保障各項(xiàng)改革任務(wù)和政策措施的協(xié)同性�？v觀我國(guó)國(guó)有企業(yè)改革歷程可以發(fā)現(xiàn)，國(guó)有企業(yè)改革取得重要突破的階段都以同時(shí)期國(guó)資監(jiān)管體制的改革與完善為前提條件，這也表明，隨著國(guó)有企業(yè)改革邁入縱深階段，必須改善現(xiàn)行國(guó)資監(jiān)管體制中存在的各種弊端，否則，國(guó)有企業(yè)改革將難以取得實(shí)質(zhì)性突破。因此，為實(shí)現(xiàn)國(guó)資國(guó)企改革目標(biāo)，完善國(guó)資監(jiān)管體制和深化國(guó)有企業(yè)改革應(yīng)進(jìn)一步加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)，提高改革的系統(tǒng)性、整體性和協(xié)同性。

第一，總結(jié)前期實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，進(jìn)一步加強(qiáng)國(guó)資國(guó)企改革頂層設(shè)計(jì)。目前，關(guān)于深化國(guó)有企業(yè)改革頂層設(shè)計(jì)的文件是《中共中央、國(guó)務(wù)院關(guān)于深化國(guó)有企業(yè)改革的指導(dǎo)意見(jiàn)》(以下簡(jiǎn)稱(chēng)《意見(jiàn)》)，后續(xù)也圍繞該相應(yīng)《意見(jiàn)》出臺(tái)了一系列配套文件，形成了以《意見(jiàn)》為中心、其它相關(guān)文件配套的“1+N”政策體系，為新時(shí)代全面深化國(guó)有企業(yè)改革作出了政策指引。盡管全面深化國(guó)有企業(yè)改革的文件體系已相當(dāng)完善，但在完善國(guó)資監(jiān)管體制的頂層設(shè)計(jì)方面還存在缺失，僅有《國(guó)務(wù)院關(guān)于改革和完善國(guó)有資產(chǎn)管理體制的若干意見(jiàn)》這一專(zhuān)項(xiàng)文件針對(duì)進(jìn)一步改革和完善國(guó)資監(jiān)管體制提出了相關(guān)要求�？梢钥闯觯�現(xiàn)階段我國(guó)深化國(guó)有經(jīng)濟(jì)改革的重點(diǎn)主要放在國(guó)有企業(yè)改革上，對(duì)完善國(guó)資監(jiān)管體制的重視程度不夠，這可能使國(guó)資國(guó)企改革收效甚微。因此，國(guó)資國(guó)企改革需要在前期改革實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)基礎(chǔ)上，注重對(duì)完善國(guó)資監(jiān)管體制和深化國(guó)有企業(yè)改革的整體性研究，做好關(guān)于國(guó)資國(guó)企改革協(xié)同推進(jìn)的頂層設(shè)計(jì)。針對(duì)現(xiàn)階段完善國(guó)資監(jiān)管體制和深化國(guó)有企業(yè)改革的政策文件內(nèi)容過(guò)于寬泛、缺乏實(shí)質(zhì)性改革措施，可操作性不強(qiáng)的情況，政策制定過(guò)程要切實(shí)解決實(shí)踐的重點(diǎn)和難點(diǎn)問(wèn)題，避免政策落實(shí)出現(xiàn)走形式、走過(guò)場(chǎng)的問(wèn)題，真正破除改革政策與改革實(shí)踐之間的障礙。

第二，加強(qiáng)國(guó)資國(guó)企改革措施的協(xié)調(diào)性，推動(dòng)改革取得實(shí)質(zhì)性進(jìn)展。現(xiàn)階段完善國(guó)資監(jiān)管體制的主要內(nèi)容是向以管資本為主轉(zhuǎn)變，國(guó)有企業(yè)改革的重點(diǎn)要落在實(shí)施分類(lèi)改革、完善現(xiàn)代企業(yè)制度和推動(dòng)混合所有制改革上，國(guó)資監(jiān)管體制改革和國(guó)有企業(yè)改革的主要任務(wù)看似存在差別，實(shí)際上兩者之間相互聯(lián)系、彼此促進(jìn)。首先，國(guó)企分類(lèi)改革是推動(dòng)國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)管體制完善的基礎(chǔ)。對(duì)于商業(yè)類(lèi)和公益類(lèi)的國(guó)有企業(yè)，國(guó)資監(jiān)管機(jī)構(gòu)必須根據(jù)企業(yè)類(lèi)別采取差異化的監(jiān)管方式。以管資本為主意味著管資產(chǎn)在某些領(lǐng)域仍具有適用性;對(duì)于保障民生、服務(wù)社會(huì)的公益類(lèi)國(guó)有企業(yè)，可適當(dāng)采取偏行政化、直接化的方式監(jiān)管其生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)。其次，混合所有制是以管資本為主加強(qiáng)國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)管的重要實(shí)現(xiàn)形式�；旌纤�有制經(jīng)濟(jì)其實(shí)是多元化資本的組合，通過(guò)市場(chǎng)化方式將社會(huì)資本引入國(guó)有企業(yè)，或者讓國(guó)有資本入股非國(guó)有企業(yè)，這無(wú)疑會(huì)改變國(guó)有股權(quán)一股獨(dú)大的局面，推動(dòng)國(guó)資監(jiān)管機(jī)構(gòu)通過(guò)公司法人治理結(jié)構(gòu)履行出資人職責(zé)，進(jìn)一步推動(dòng)政資分開(kāi)、政企分開(kāi)，從而實(shí)現(xiàn)國(guó)資監(jiān)管向以管資本為主轉(zhuǎn)變。最后，完善國(guó)有企業(yè)法人治理結(jié)構(gòu)是國(guó)資監(jiān)管體制改革的微觀要求。在推進(jìn)國(guó)有企業(yè)分類(lèi)改革和混合所有制改革的基礎(chǔ)上，根據(jù)不同企業(yè)的功能定位和股權(quán)結(jié)構(gòu)，形成股東行為規(guī)范、內(nèi)部約束有效、運(yùn)行高效靈活的現(xiàn)代企業(yè)制度，進(jìn)一步激發(fā)企業(yè)內(nèi)生動(dòng)力和提升市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)力，從而改善企業(yè)經(jīng)營(yíng)績(jī)效，實(shí)現(xiàn)國(guó)有資產(chǎn)保值增值。

(二)以管資本為主優(yōu)化授權(quán)經(jīng)營(yíng)體制，發(fā)揮國(guó)有資本投資運(yùn)營(yíng)公司的中介效應(yīng)

國(guó)有資本授權(quán)經(jīng)營(yíng)體制改革是新時(shí)代完善國(guó)資監(jiān)管體制的重要舉措，不僅最大程度地限制國(guó)資監(jiān)管機(jī)構(gòu)對(duì)國(guó)有企業(yè)日常經(jīng)營(yíng)活動(dòng)的行政干預(yù)，真正實(shí)現(xiàn)政資分開(kāi)、政企分開(kāi)，而且推動(dòng)國(guó)有企業(yè)成為獨(dú)立的市場(chǎng)主體，進(jìn)一步釋放企業(yè)活力。因此，以管資本為主優(yōu)化授權(quán)經(jīng)營(yíng)體制能夠解決長(zhǎng)期以來(lái)國(guó)資改革和國(guó)企改革相分離的問(wèn)題，有利于推動(dòng)國(guó)資國(guó)企改革協(xié)同發(fā)展。組建國(guó)有資本投資運(yùn)營(yíng)公司是推動(dòng)國(guó)有資本授權(quán)經(jīng)營(yíng)體制改革的核心環(huán)節(jié)，既上承完善國(guó)資監(jiān)管體制，又下接深化國(guó)有企業(yè)改革，可謂國(guó)資國(guó)企改革的“牛鼻子”。一方面，國(guó)資監(jiān)管機(jī)構(gòu)可以將不適宜繼續(xù)行使的權(quán)利授權(quán)給國(guó)有資本投資運(yùn)營(yíng)公司，在監(jiān)管中更多聚焦于國(guó)有資本優(yōu)化布局和實(shí)現(xiàn)國(guó)有資本保值增值等。另一方面，充分利用兩類(lèi)公司的優(yōu)勢(shì)，高效靈活地開(kāi)展投資融資活動(dòng)，提高資本配置和運(yùn)行效率。

目前，我國(guó)尚無(wú)運(yùn)轉(zhuǎn)成熟的國(guó)有資本投資運(yùn)營(yíng)公司，無(wú)法提供可推廣、可復(fù)制的經(jīng)驗(yàn)和模式，但在國(guó)家開(kāi)發(fā)投資集團(tuán)有限公司、中國(guó)國(guó)新控股有限責(zé)任公司等試點(diǎn)公司的實(shí)踐探索中積累了一些成功經(jīng)驗(yàn)，為后續(xù)組建國(guó)有資本投資運(yùn)營(yíng)公司奠定了良好基礎(chǔ)。首先，國(guó)有資本投資公司和國(guó)有資本運(yùn)營(yíng)公司一般采取國(guó)有獨(dú)資公司形式，對(duì)所屬范圍內(nèi)的國(guó)有資本履行出資人職責(zé)，對(duì)出資企業(yè)行使股東職責(zé)。國(guó)資監(jiān)管機(jī)構(gòu)與國(guó)有資本投資、運(yùn)營(yíng)公司之間的授權(quán)合同實(shí)質(zhì)上是一種委托代理合同，表明兩類(lèi)公司擁有的其實(shí)是國(guó)有資本的代理控制權(quán)，國(guó)有資本投資、運(yùn)營(yíng)公司在國(guó)資監(jiān)管機(jī)構(gòu)授權(quán)下對(duì)授權(quán)范圍內(nèi)的國(guó)有資本享受控制權(quán)，利用自身專(zhuān)業(yè)化優(yōu)勢(shì)進(jìn)行資本投資和運(yùn)營(yíng)，提升國(guó)有資本運(yùn)行效率。其次，國(guó)有資本投資公司和國(guó)有資本運(yùn)營(yíng)公司在經(jīng)營(yíng)領(lǐng)域和目標(biāo)上有所區(qū)別，國(guó)有資本投資公司不以追求經(jīng)濟(jì)效益為主要目標(biāo)，更加側(cè)重于完成服務(wù)國(guó)家戰(zhàn)略、保障國(guó)家安全和國(guó)民經(jīng)濟(jì)運(yùn)行以及產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化升級(jí)等目標(biāo)，同時(shí)兼顧經(jīng)濟(jì)效益。而國(guó)有資本運(yùn)營(yíng)公司在競(jìng)爭(zhēng)性領(lǐng)域依據(jù)市場(chǎng)化原則開(kāi)展資本運(yùn)作，以提高國(guó)有資本運(yùn)營(yíng)效率和追求經(jīng)濟(jì)效益為目標(biāo)。最后，對(duì)國(guó)有資本投資和運(yùn)營(yíng)公司的考核也應(yīng)存在差異，對(duì)國(guó)有資本投資公司主要考核完成服務(wù)國(guó)家戰(zhàn)略等政策性目標(biāo)，同時(shí)兼顧經(jīng)濟(jì)目標(biāo)的完成情況，實(shí)現(xiàn)資本合理回報(bào)。對(duì)國(guó)有資本運(yùn)營(yíng)公司主要考核經(jīng)營(yíng)業(yè)績(jī)、市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)力等經(jīng)濟(jì)目標(biāo)，推動(dòng)國(guó)有資本做強(qiáng)做優(yōu)做大。

(三)完善推進(jìn)國(guó)資國(guó)企改革的激勵(lì)約束機(jī)制，提高相關(guān)主體的改革積極性

在國(guó)資國(guó)企改革推進(jìn)過(guò)程中，國(guó)資監(jiān)管機(jī)構(gòu)面臨著激勵(lì)不足和約束乏力的問(wèn)題，對(duì)主動(dòng)推動(dòng)改革并取得一定成效的企業(yè)沒(méi)有給予充分的激勵(lì)，對(duì)改革進(jìn)度慢、消極敷衍的企業(yè)也缺乏足夠的約束機(jī)制。由于缺乏完善的激勵(lì)約束機(jī)制，各級(jí)國(guó)資監(jiān)管機(jī)構(gòu)和國(guó)有企業(yè)對(duì)主動(dòng)推進(jìn)改革的意愿較低，僅是被動(dòng)接受上級(jí)“自上而下”的要求來(lái)推進(jìn)改革。為提高相關(guān)主體參與國(guó)資國(guó)企改革的積極性，可以從三個(gè)方面改善。

第一，完善推進(jìn)國(guó)資國(guó)企改革的激勵(lì)約束機(jī)制。一方面，各級(jí)國(guó)資監(jiān)管機(jī)構(gòu)主管部門(mén)設(shè)置年度改革目標(biāo)，定期評(píng)估國(guó)資國(guó)企改革成效，對(duì)于順利完成改革目標(biāo)的國(guó)資監(jiān)管機(jī)構(gòu)在薪酬激勵(lì)、職業(yè)晉升等方面給予更大權(quán)限，對(duì)于那些無(wú)法完成改革目標(biāo)的國(guó)資監(jiān)管機(jī)構(gòu)給予相應(yīng)的處罰措施。另一方面，對(duì)于主動(dòng)參加國(guó)資國(guó)企改革并取得一定成效的企業(yè)，國(guó)資監(jiān)管部門(mén)在公司治理、市場(chǎng)化選人用人機(jī)制、中長(zhǎng)期薪酬激勵(lì)機(jī)制等方面給予企業(yè)更大的自主權(quán)，從而對(duì)其他企業(yè)形成良好的激勵(lì)和示范效應(yīng)。對(duì)于改革進(jìn)度及經(jīng)營(yíng)成效明顯低于同行業(yè)平均水平的企業(yè)，國(guó)資主管部門(mén)可降低其年度業(yè)績(jī)考核等級(jí)甚至定為不合格，并要求企業(yè)加快改進(jìn)。

第二，注重建立健全容錯(cuò)機(jī)制。國(guó)資國(guó)企改革具有一定的復(fù)雜性和不確定性，如果不能消除改革工作中存在的諸多顧慮，就會(huì)抑制和削弱企業(yè)參與改革的積極性。在法律和制度允許的范圍內(nèi)，國(guó)資主管部門(mén)要賦予企業(yè)更多的探索改革權(quán)限，充分調(diào)動(dòng)國(guó)有企業(yè)及其負(fù)責(zé)人參與改革的積極主動(dòng)性。

第三，加大對(duì)國(guó)資國(guó)企改革政策和成果經(jīng)驗(yàn)的宣傳，讓企業(yè)有法可依、有章可循、有“經(jīng)”可“取”。為了推動(dòng)當(dāng)前國(guó)資國(guó)企改革進(jìn)度慢的企業(yè)和地區(qū)加快改革進(jìn)程，國(guó)資主管部門(mén)可以組織對(duì)熟諳國(guó)資國(guó)企改革政策的政府官員、專(zhuān)家學(xué)者到相應(yīng)企業(yè)和地方國(guó)資監(jiān)管機(jī)構(gòu)宣傳解讀當(dāng)前國(guó)資國(guó)企改革政策，讓其充分認(rèn)識(shí)當(dāng)前改革政策，消除對(duì)改革的盲區(qū)和誤區(qū)。同時(shí)，國(guó)資主管部門(mén)應(yīng)鼓勵(lì)改革示范企業(yè)宣傳成功經(jīng)驗(yàn)，便于其他企業(yè)學(xué)習(xí)借鑒。

(四)基于國(guó)企分類(lèi)改革推進(jìn)分類(lèi)監(jiān)管和分類(lèi)考核，提高國(guó)有資本配置效率

與私營(yíng)企業(yè)單純追求經(jīng)濟(jì)效益不同，國(guó)有企業(yè)既要實(shí)現(xiàn)資本保值增值的經(jīng)濟(jì)目標(biāo)，又肩負(fù)著諸如保障國(guó)家安全和國(guó)民經(jīng)濟(jì)運(yùn)行、推動(dòng)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化升級(jí)以及提供公共產(chǎn)品和服務(wù)等政策性使命。當(dāng)前我國(guó)國(guó)有企業(yè)涉及領(lǐng)域十分廣泛，不同國(guó)有企業(yè)在實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)目標(biāo)和政策性目標(biāo)之間也存在差異，采取相同的監(jiān)管與考核方式必然難以兼顧到國(guó)有企業(yè)多元化的經(jīng)營(yíng)目標(biāo)。因此，新時(shí)代國(guó)資監(jiān)管機(jī)構(gòu)在監(jiān)管和考核不同國(guó)有企業(yè)時(shí)，應(yīng)根據(jù)企業(yè)的具體分類(lèi)情況采取差異化的監(jiān)管模式和考核機(jī)制，具體如圖1所示。根據(jù)中共中央、國(guó)務(wù)院頒布的《關(guān)于深化國(guó)有企業(yè)改革的指導(dǎo)意見(jiàn)》，我國(guó)全部國(guó)有企業(yè)被分為商業(yè)類(lèi)和公益類(lèi)兩大類(lèi)。根據(jù)商業(yè)類(lèi)國(guó)有企業(yè)是否承擔(dān)政策性目標(biāo)將其分為商業(yè)競(jìng)爭(zhēng)類(lèi)國(guó)有企業(yè)和商業(yè)功能類(lèi)國(guó)有企業(yè)。

圖1 針對(duì)不同類(lèi)型國(guó)有企業(yè)采取差異化的監(jiān)管方式和考核內(nèi)容

對(duì)于商業(yè)競(jìng)爭(zhēng)類(lèi)國(guó)有企業(yè)主要追求經(jīng)濟(jì)效益的目標(biāo)，國(guó)資監(jiān)管機(jī)構(gòu)應(yīng)以管資本為主，更多地采取市場(chǎng)化、法制化的監(jiān)管方式，即以出資額為限參與公司法人治理，行使國(guó)有股東權(quán)利。而且，針對(duì)這類(lèi)企業(yè)要加強(qiáng)對(duì)其經(jīng)濟(jì)業(yè)績(jī)指標(biāo)和國(guó)有資產(chǎn)保值增值的考核，提高國(guó)有資本回報(bào)，杜絕國(guó)有資產(chǎn)流失。商業(yè)功能類(lèi)國(guó)有企業(yè)在實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)目標(biāo)時(shí)還承擔(dān)特定的政策性目標(biāo)，因此，在考核其經(jīng)濟(jì)業(yè)績(jī)目標(biāo)時(shí)也要重點(diǎn)關(guān)注國(guó)有資本的布局，鼓勵(lì)國(guó)有資本更多地流向于主業(yè)。對(duì)于公益類(lèi)國(guó)有企業(yè)，適宜繼續(xù)采取以管資產(chǎn)為主進(jìn)行監(jiān)管，重要監(jiān)管其所提供公共產(chǎn)品、公共服務(wù)的質(zhì)量和效率，同時(shí)也要兼顧國(guó)有資產(chǎn)保值增值。而且，在考核過(guò)程中要針對(duì)不同企業(yè)差別化特點(diǎn)考核國(guó)有資產(chǎn)保值增值，突出對(duì)成本控制、服務(wù)水平和產(chǎn)品質(zhì)量等的考核，也要將社會(huì)評(píng)價(jià)引入考核內(nèi)容之中。

四、推進(jìn)國(guó)資國(guó)企協(xié)調(diào)發(fā)展的制度保障

(一)完善相關(guān)法律法規(guī)

國(guó)資國(guó)企改革涉及國(guó)資監(jiān)管機(jī)構(gòu)、國(guó)有企業(yè)、企業(yè)經(jīng)營(yíng)管理者、企業(yè)員工等多方利益主體，需要清晰界定參與主體之間的權(quán)、責(zé)、利，避免在改革政策推進(jìn)過(guò)程中因產(chǎn)生糾紛而使改革收效甚微。因此，為了實(shí)現(xiàn)十九大報(bào)告中提出的“推動(dòng)國(guó)有資本做強(qiáng)做優(yōu)做大”和“培育具有全球競(jìng)爭(zhēng)力的世界一流企業(yè)”改革目標(biāo)，相關(guān)政府部門(mén)應(yīng)從國(guó)有經(jīng)濟(jì)長(zhǎng)期發(fā)展考慮，設(shè)計(jì)操作性強(qiáng)和可協(xié)調(diào)的國(guó)資國(guó)企改革的法律法規(guī)體系，對(duì)參與主體之間的權(quán)、責(zé)、利進(jìn)行清晰界定，降低各參與主體因產(chǎn)權(quán)不清而產(chǎn)生糾紛的交易成本。具體而言，需要從三個(gè)方面完善國(guó)資國(guó)企改革的相關(guān)法律法規(guī)。

第一，在已經(jīng)實(shí)施的《企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)法》基礎(chǔ)上，結(jié)合新時(shí)期國(guó)資監(jiān)管體制向以管資本為主轉(zhuǎn)變和組建國(guó)有資本投資運(yùn)營(yíng)公司等變動(dòng)，增加對(duì)國(guó)資監(jiān)管機(jī)構(gòu)權(quán)力邊界和國(guó)有資本投資運(yùn)營(yíng)公司具體功能的規(guī)定，促使其更好地服務(wù)于當(dāng)前國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)管體制改革。第二，目前僅有《中共中央、國(guó)務(wù)院關(guān)于深化國(guó)有企業(yè)改革的指導(dǎo)意見(jiàn)》這一政策文件及在此基礎(chǔ)上延伸的配套文件對(duì)國(guó)有企業(yè)改革實(shí)踐進(jìn)行指導(dǎo)，這對(duì)于解決深化國(guó)有企業(yè)改革遇到的各類(lèi)問(wèn)題還遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠。因此，需要將國(guó)有企業(yè)功能界定和分類(lèi)、國(guó)有企業(yè)混合所有制改革等相關(guān)內(nèi)容以法律的形式確立下來(lái)，為新時(shí)代國(guó)資國(guó)企改革夯實(shí)法律基礎(chǔ)，確保改革取得實(shí)質(zhì)性進(jìn)展。第三，在相關(guān)法律法規(guī)中加大對(duì)國(guó)資國(guó)企改革中違法行為的懲處力度，提高違約成本來(lái)約束參與主體的不當(dāng)行為，防止國(guó)有資產(chǎn)流失。

(二)建立健全國(guó)資國(guó)企改革信息披露制度，加強(qiáng)社會(huì)監(jiān)督

建立健全國(guó)資國(guó)企改革信息披露制度，不僅是防止國(guó)有資產(chǎn)流失的有效手段，也為改善企業(yè)治理機(jī)制奠定了良好的制度基礎(chǔ)。我國(guó)國(guó)有資產(chǎn)數(shù)量龐大且分布在各個(gè)領(lǐng)域，客觀上決定了對(duì)國(guó)有資產(chǎn)實(shí)施有效監(jiān)管的難度和復(fù)雜性。因此，為了保證國(guó)資國(guó)企改革信息披露制度的科學(xué)性，可以從三個(gè)方面做起。

第一，適宜采取“先試點(diǎn)，后推廣”的策略，避免因盲目追求速度而忽視制度的適用性。國(guó)有資產(chǎn)主管部門(mén)可以選取一批符合條件的試點(diǎn)企業(yè)，要求試點(diǎn)企業(yè)加大對(duì)國(guó)有資本整體運(yùn)營(yíng)情況、企業(yè)經(jīng)營(yíng)業(yè)績(jī)考核總體情況以及國(guó)有資產(chǎn)保值增值等重大信息公開(kāi)的力度，提升國(guó)資國(guó)企改革的透明度。在達(dá)到一定期限后，國(guó)資主管部門(mén)應(yīng)根據(jù)社會(huì)公眾的反饋意見(jiàn)對(duì)前期實(shí)踐效果進(jìn)行評(píng)估總結(jié)，再制定統(tǒng)一的信息披露標(biāo)準(zhǔn)。

第二，制定信息披露標(biāo)準(zhǔn)要協(xié)調(diào)好商業(yè)秘密和信息披露的關(guān)系。一方面，要求企業(yè)不能以商業(yè)秘密為由降低信息披露標(biāo)準(zhǔn)，僅披露一些與企業(yè)改革與經(jīng)營(yíng)狀況無(wú)關(guān)的信息。另一方面，也不能因信息披露而隨意泄露商業(yè)秘密。所以，需要協(xié)調(diào)好商業(yè)秘密和信息披露的關(guān)系，既不損害企業(yè)發(fā)展，也便于社會(huì)公眾能及時(shí)、準(zhǔn)確、真實(shí)地了解國(guó)資國(guó)企改革信息。

第三，推進(jìn)國(guó)資國(guó)企改革信息披露制度法制化。由于國(guó)有資產(chǎn)主管部門(mén)缺乏信息披露的內(nèi)在動(dòng)力，可以由國(guó)務(wù)院制定國(guó)資國(guó)企改革的信息披露條例，依法依規(guī)推動(dòng)國(guó)資國(guó)企改革信息披露制度規(guī)范化。同時(shí)，對(duì)有效挽回國(guó)有資產(chǎn)損失的單位和個(gè)人給予獎(jiǎng)勵(lì)，提高社會(huì)公眾參與的積極主動(dòng)性，發(fā)揮公眾監(jiān)督的廣泛性，遏制國(guó)有資產(chǎn)流失。

(三)注重與財(cái)政金融體制改革相融合，發(fā)揮多領(lǐng)域改革聯(lián)動(dòng)效應(yīng)

在我國(guó)，國(guó)有企業(yè)的國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算管理制度改革是國(guó)家財(cái)政體制改革的重要組成部分。而且，目前覆蓋全部國(guó)有金融機(jī)構(gòu)的金融國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)管體制還沒(méi)有完全形成，眾多國(guó)有大型金融機(jī)構(gòu)正面臨著艱巨的國(guó)有企業(yè)深化改革的任務(wù)�？梢哉f(shuō)，國(guó)資國(guó)企改革與財(cái)政體制、金融體制等領(lǐng)域改革關(guān)系十分密切，單方面進(jìn)行某一領(lǐng)域的改革都難以取得滿(mǎn)意的效果。因此，在推進(jìn)國(guó)資國(guó)企改革過(guò)程中，需要制定詳細(xì)的規(guī)劃來(lái)統(tǒng)領(lǐng)和協(xié)調(diào)包括財(cái)政、金融等各領(lǐng)域的相關(guān)改革。

第一，不斷完善國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算管理制度，減少地方政府對(duì)國(guó)有企業(yè)資源配置的影響。對(duì)于當(dāng)前財(cái)政增收動(dòng)力不足的收入約束問(wèn)題，地方政府還要承擔(dān)國(guó)有企業(yè)改革的巨大成本，進(jìn)一步加劇了收入支出矛盾。所以，在財(cái)稅體制改革過(guò)程中，中央政府可以通過(guò)增加地方政府稅源以及轉(zhuǎn)移支付等途徑提高地方政府財(cái)政收入，使其能夠承擔(dān)轄區(qū)內(nèi)國(guó)有企業(yè)改革成本，減少對(duì)國(guó)有企業(yè)資源配置的干預(yù)。第二，完善金融國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)管體制，加強(qiáng)對(duì)國(guó)有金融資產(chǎn)監(jiān)管。對(duì)于主業(yè)是非金融類(lèi)的國(guó)有企業(yè)可以采取剝離金融類(lèi)資產(chǎn)，使其更多聚焦于主業(yè);對(duì)于以金融為主業(yè)的國(guó)有企業(yè)，可以將其納入到統(tǒng)一的金融國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)管體制之中，既要實(shí)現(xiàn)國(guó)有金融資產(chǎn)保值增值，又要注意防范金融風(fēng)險(xiǎn)。第三，推動(dòng)國(guó)資國(guó)企改革與市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境和社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制相融合。國(guó)資國(guó)企改革的目的不僅是為了推動(dòng)國(guó)有經(jīng)濟(jì)自身做強(qiáng)做優(yōu)做大，也要推動(dòng)構(gòu)建公平競(jìng)爭(zhēng)的市場(chǎng)化環(huán)境和更加完善的社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制。所以，推進(jìn)國(guó)資國(guó)企改革需要遵循市場(chǎng)化導(dǎo)向，避免行政力量對(duì)市場(chǎng)機(jī)制的破壞。

來(lái)源:國(guó)有經(jīng)濟(jì)智庫(kù)

作者:廖紅偉，吉林大學(xué)中國(guó)國(guó)有經(jīng)濟(jì)研究中心、經(jīng)濟(jì)學(xué)院教授，博士生導(dǎo)師;李凌杰，吉林大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院博士研究生

圖片來(lái)源：找項(xiàng)目網(wǎng)

國(guó)企改革