隨著我國經(jīng)濟(jì)體制改革逐步深入，國有企業(yè)混合所有制改革作為國有經(jīng)濟(jì)和民營經(jīng)濟(jì)結(jié)合形式的有效探索，已進(jìn)入公司治理機(jī)制融合階段。新時代背景下，混合所有制改革可在國有企業(yè)內(nèi)部產(chǎn)生鯰魚效應(yīng)，能有效解決國有企業(yè)效率不高、機(jī)制不活的困境。然而，在宏觀經(jīng)濟(jì)形勢和外部環(huán)境嚴(yán)峻復(fù)雜，經(jīng)濟(jì)發(fā)展和疫情防控雙重壓力下，國有企業(yè)混改面臨市場激勵不足，微觀經(jīng)濟(jì)活力不強(qiáng)，治理機(jī)制不完善等問題。未來，混改重心應(yīng)由“混”向“改”轉(zhuǎn)變，著力引進(jìn)高匹配度、高認(rèn)同感、高協(xié)調(diào)性的戰(zhàn)略投資者，在治理結(jié)構(gòu)、經(jīng)營機(jī)制、激勵機(jī)制、監(jiān)管機(jī)制等方面發(fā)力，并根據(jù)競爭中立原則構(gòu)建公平的市場環(huán)境，激發(fā)國有企業(yè)的市場活力，解決深層次的體制機(jī)制問題，通過“國民共進(jìn)”在逆境中提速混合所有制改革。

01、混改是中國獨(dú)具特色的理論創(chuàng)新和實踐創(chuàng)新

混合所有制是經(jīng)濟(jì)體制大變革與轉(zhuǎn)軌背景下中國獨(dú)具特色的理論創(chuàng)新，也是扎根中國歷史緊密聯(lián)系中國實際并致力于解決中國改革和發(fā)展問題的實踐創(chuàng)新，是馬克思主義中國化及中國特色社會主義理論體系的重要組成部分。在宏觀經(jīng)濟(jì)形勢和外部環(huán)境嚴(yán)峻復(fù)雜，經(jīng)濟(jì)發(fā)展和疫情防控雙重壓力下，黨和國家高度重視國有企業(yè)改革和民營經(jīng)濟(jì)發(fā)展。新時代背景下發(fā)展混合所有制，引入非國有資本，是社會主義制度在初級階段的自我完善和國有資本與市場經(jīng)濟(jì)結(jié)合的有效形式探索，有利于全社會資源要素有效配置，維護(hù)宏觀制度穩(wěn)定;有利于塑造公平的市場秩序和公正的分配格局;有利于提振市場活力、改善國有企業(yè)治理機(jī)制、激活蟄伏的發(fā)展動能，也有助于疫情沖擊下的民營企業(yè)實現(xiàn)“脫困轉(zhuǎn)型”。

截至當(dāng)前，國有企業(yè)混合所有制改革經(jīng)歷了三個階段，以橫向聯(lián)合為中心的形式混合階段(1978年-1986年)，以股份制為中心的產(chǎn)權(quán)混合階段(1987年-2012年)，目前步入以治理體系為中心的機(jī)制混合階段(2013年至今)。在橫向經(jīng)濟(jì)聯(lián)合階段，我國不同企業(yè)之間的聯(lián)系加強(qiáng)，傳統(tǒng)經(jīng)濟(jì)體制下企業(yè)相互分割的封閉式結(jié)構(gòu)矛盾有所緩解，生產(chǎn)要素開始通過聯(lián)合形式在企業(yè)間流轉(zhuǎn)，但由于傳統(tǒng)企業(yè)政府管理體制的限制，企業(yè)間的深度聯(lián)合受阻。在產(chǎn)權(quán)混合階段，不同所有制企業(yè)的股權(quán)開始以股份制的形式在資本市場流轉(zhuǎn)，股權(quán)結(jié)構(gòu)開始向多元化趨勢發(fā)展，但此階段并沒有充分發(fā)揮不同資本的聯(lián)合優(yōu)勢，國企和民企的協(xié)同機(jī)制較弱，忽略了混合后的治理效應(yīng)。在機(jī)制混合階段，混改重心由“混”向“改”轉(zhuǎn)變，國有企業(yè)秉持市場化發(fā)展方向，通過引進(jìn)民營企業(yè)靈活的市場機(jī)制和創(chuàng)新的管理理念，促使國有企業(yè)的“資本”和民營企業(yè)的“活力”發(fā)生“化學(xué)反應(yīng)”。當(dāng)前，在“改機(jī)制”導(dǎo)向下，混改進(jìn)入著力引進(jìn)高匹配度、高認(rèn)同感、高協(xié)調(diào)性的戰(zhàn)略投資者，探索建立科學(xué)高效的差異化管控模式階段，以實現(xiàn)國有資本保值增值，做強(qiáng)做優(yōu)做大國有企業(yè)的目標(biāo)。

實踐層面，混合所有制改革的力度和范圍增強(qiáng)。隨著四批210個混改試點、“雙百行動”、“區(qū)域綜改實驗”、“科改示范行動”等系列改革舉措的啟動，混合所有制改革由點到面全盤鋪開。截至2019年底，混合程度方面，“雙百企業(yè)”中在本級層面和子企業(yè)層面參與混改的比例分別為41.55%和62.65%。法人治理結(jié)構(gòu)方面，“雙百企業(yè)”中設(shè)立董事會的企業(yè)占比82.49%，且這些公司對董事會存在不同程度的授權(quán)。激勵機(jī)制方面，民營上市公司共公告股權(quán)激勵計劃288個，占比85.46%;而國有控股上市公司僅公告49個，占比為14.54%，“雙百企業(yè)”中實施上市公司股權(quán)激勵、科技型企業(yè)股權(quán)和分紅激勵、員工持股激勵及其他中長期激勵方式的比例分別為19%、18%、27%和42%�；旌闲问椒矫�，包括企業(yè)之間的合作、資本層面的融合及投資項目的混合，混合手段包括產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓、增資擴(kuò)股、投資并購、首發(fā)上市、員工激勵、上市公司資產(chǎn)重組等方式。改革聯(lián)動方面，地方混改與中央混改形成呼應(yīng)，且混合所有制改革與其他層面改革產(chǎn)生聯(lián)動效應(yīng)，驅(qū)動混改整體效果。此外，電力、石油、天然氣、電信等行業(yè)的混合所有制改革也取得一定成效。

02、混改中存在的體制機(jī)制障礙

國有企業(yè)混合所有制改革符合社會主義基本經(jīng)濟(jì)制度的核心理念，是轉(zhuǎn)軌時期國有企業(yè)改革的著力點和突破口。雖然試點企業(yè)混改取得了一定成效，但推動混合所有制企業(yè)高質(zhì)量發(fā)展還存在體制、機(jī)制障礙，突出表現(xiàn)為：

政府與市場發(fā)揮作用的邊界不清晰。混改中政府既是國有資本的股東，又是企業(yè)的監(jiān)管者和宏觀經(jīng)濟(jì)的調(diào)控者。行政主體與經(jīng)濟(jì)主體身份的重合，行政邏輯和市場邏輯的碰撞，導(dǎo)致政府與市場在資源配置中的關(guān)系更加復(fù)雜。改革中由于政府無法清晰界定與市場發(fā)揮作用的邊界，過多或錯誤干預(yù)市場，以致出現(xiàn)“錯位、缺位、越位”。此外，我國市場體系尚不健全，市場發(fā)育還不充分，還存在市場激勵不足，微觀經(jīng)濟(jì)活力不強(qiáng)等問題。在混合所有制改革中如何重構(gòu)政府與市場的關(guān)系，如何在經(jīng)濟(jì)效率前提下兼顧社會公平，是亟待解決的難題。

混合所有制企業(yè)治理機(jī)制融合困難。混合所有制改革通過締約的形式逐步推進(jìn)，涉及多方利益體系的重構(gòu)和調(diào)整，在實施過程中不同產(chǎn)權(quán)主體因既得利益得不到滿足產(chǎn)生沖突和摩擦，導(dǎo)致混合所有制企業(yè)治理機(jī)制融合困難。首先，國有企業(yè)(盈利、社會責(zé)任二元目標(biāo)導(dǎo)向)和民營企業(yè)(盈利)發(fā)展目標(biāo)的差異將貫穿整個治理機(jī)制融合過程。其次，國有企業(yè)和非國有企業(yè)治理結(jié)構(gòu)的差異導(dǎo)致治理機(jī)制融合困難，新老三會在功能上的沖突不可避免，在選聘、決策、分配及風(fēng)險規(guī)避機(jī)制上表現(xiàn)更為明顯。具體來說，混合所有制企業(yè)既存在體制內(nèi)任命的高管，還存在市場化選聘的高管，不同渠道的高管在政治身份、薪酬激勵及晉升方式上存在諸多差異，形成基于制度體制的斷裂帶，不利于治理機(jī)制的融合。決策方面，國有企業(yè)是多層級上報，屬于風(fēng)險規(guī)避型，而民營企業(yè)的決策流程更為靈活，多數(shù)為風(fēng)險偏好型，混合后的企業(yè)如何在最大程度規(guī)避風(fēng)險的情況下提高決策效率，抓住市場機(jī)遇是亟待解決的難題。激勵方面，國企股權(quán)激勵實施過程中面臨更多監(jiān)管程序和審批環(huán)節(jié)，且激勵考評體系多指標(biāo)、多維度，對于處于轉(zhuǎn)型中的混改企業(yè)極具挑戰(zhàn)性。

促進(jìn)民營經(jīng)濟(jì)發(fā)展的市場環(huán)境仍需進(jìn)一步完善。當(dāng)前，疫情沖擊、經(jīng)濟(jì)增長下行壓力加大，導(dǎo)致融資難、融資貴，民營資本投資意愿和動力不足，嚴(yán)重阻礙了混合所有制改革進(jìn)程和質(zhì)量。市場準(zhǔn)入方面，雖然國家出臺相關(guān)政策允許民營資本進(jìn)入一些重點領(lǐng)域，但實際操作難度大，速度慢。融資方面，我國現(xiàn)有的金融市場體系融資門檻高，融資渠道單一，針對民營企業(yè)貸款投資的機(jī)構(gòu)少，社會信用體系尚不完善，規(guī)模龐大的社會資本難以有效變?yōu)槊耖g投資。產(chǎn)業(yè)布局方面，國有資本占據(jù)產(chǎn)業(yè)鏈的中上游，而民營資本則聚集在產(chǎn)業(yè)鏈的低端，產(chǎn)業(yè)鏈不同資本流動性差，民營企業(yè)轉(zhuǎn)型升級難度大。只有高質(zhì)量、平等地位的民營企業(yè)在混合所有制改革中才有能力和動力去改變、激活國有資本，因此，亟須破除民營企業(yè)發(fā)展的各種障礙。

混合所有制改革配套政策體系不健全。混合所有制改革的推進(jìn)需要配套法律政策做保障，雖然中央和地方相繼出臺系列文件，但政策法規(guī)的落實、細(xì)化、協(xié)調(diào)不足，導(dǎo)致企業(yè)在改革過程中出現(xiàn)對政策細(xì)節(jié)拿捏不準(zhǔn)或越界的情況。其次，混改投融資平臺建設(shè)及相關(guān)支持政策不足，專門適用于混合所有制改革的專項融資渠道窄。再次，不同產(chǎn)權(quán)保護(hù)差距大，民營產(chǎn)權(quán)保護(hù)不到位和國有資產(chǎn)流失現(xiàn)象同時存在，國有企業(yè)擁有顯性或隱性優(yōu)勢，與非國有企業(yè)產(chǎn)生排異現(xiàn)象和不公平競爭，同等股份權(quán)力不對等、薪酬不對等及決策和收入的不公平現(xiàn)象仍存在。最后，缺乏明確的退出政策，民營資本參與混改重視資本的流動能力，但目前相應(yīng)的退出政策尚不完善，退出通道單一，導(dǎo)致民營資本無法在規(guī)則之下自由進(jìn)退。

03、通過深化改革激發(fā)國有企業(yè)市場活力

新時代背景下，社會主要矛盾轉(zhuǎn)變，經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)向高質(zhì)量發(fā)展階段，混改重點將主要集中在制度建設(shè)，由“混”向“改”轉(zhuǎn)變，通過深化改革激發(fā)國有企業(yè)的市場活力，解決深層次的體制機(jī)制問題。

進(jìn)一步減少行政干預(yù)，更好地發(fā)揮市場機(jī)制的作用。深化我國行政體制改革，加快政府從全能模式向服務(wù)型模式轉(zhuǎn)變，通過劃分政府和市場在資源配置領(lǐng)域的活動空間，進(jìn)而強(qiáng)化市場在資源配置中的決定性作用。第一，應(yīng)加強(qiáng)政府對國有資本宏觀層面的把控，如產(chǎn)業(yè)發(fā)展定位、國資戰(zhàn)略布局等，弱化微觀層面的干預(yù)，避免“行政化”“機(jī)關(guān)化”管控，加快實現(xiàn)從“控制”到“配置”的轉(zhuǎn)變。政府通過國有資本監(jiān)督者和宏觀經(jīng)濟(jì)調(diào)控者的身份，參與混合所有制企業(yè)的外部治理。內(nèi)部治理方面，政府通過組建國有資本投資運(yùn)營公司，以股東身份進(jìn)入董事會，參與企業(yè)決策和經(jīng)營管理，不干預(yù)企業(yè)日常經(jīng)營。第二，無論是非國有資本主動參股國有資本，還是國有資本主動參與非國有資本，在資產(chǎn)定價方面，都要遵循市場機(jī)制，最大限度減少政府對價格形成的不當(dāng)干預(yù)。第三，在不同類型的企業(yè)中政府和市場發(fā)揮作用程度不同。具體來說，對于公益類國有企業(yè)，政府可根據(jù)整個社會需求對資源進(jìn)行供給管理和配置，并利用政府的行業(yè)監(jiān)管來防止國有資本的流失。對于功能類國有企業(yè)，漸進(jìn)性引入非國有資本來彌補(bǔ)市場缺陷，通過產(chǎn)業(yè)政策對其進(jìn)行扶持和引導(dǎo)，并加強(qiáng)政府對價格水平等方面的監(jiān)管。對于競爭類國有企業(yè)，應(yīng)完全按市場規(guī)則行事，持股比例由市場決定，政府的作用主要體現(xiàn)在公平市場秩序的維持和宏觀調(diào)控的實現(xiàn)上。

完善公平競爭機(jī)制。首先，根據(jù)競爭中立理念構(gòu)建競爭中立政策，并以此為指導(dǎo)，實現(xiàn)混合所有制企業(yè)中的國有和民營資本權(quán)力平等、規(guī)則平等、公平競爭、風(fēng)險共擔(dān)，健全司法對民營企業(yè)的平等保護(hù)機(jī)制，破除國有企業(yè)和民營企業(yè)不平等的資源分配機(jī)制。其次，積極調(diào)整國有資本產(chǎn)業(yè)布局，優(yōu)化資源配置聚焦主業(yè)，推動關(guān)鍵業(yè)務(wù)、關(guān)鍵產(chǎn)品及關(guān)鍵技術(shù)取得突破，推動民營企業(yè)轉(zhuǎn)型升級。第三，優(yōu)化民營企業(yè)營商環(huán)境，全面清理市場準(zhǔn)入隱形門檻，破除招投標(biāo)隱性壁壘，暢通市場化退出渠道，加大對民營企業(yè)在紓困、融資、用工等方面的支持力度。第四，加大開放民營企業(yè)涉足領(lǐng)域，去除民營企業(yè)進(jìn)入電力、電信、鐵路、交通、水利、市政公用事業(yè)等重點行業(yè)和關(guān)鍵領(lǐng)域的顯性和隱性壁壘，支持民營企業(yè)通過資本聯(lián)合、產(chǎn)業(yè)協(xié)同、模式創(chuàng)新等參與國有企業(yè)重大投資、成果轉(zhuǎn)化和資產(chǎn)整合項目。第五，民營企業(yè)應(yīng)提升危機(jī)應(yīng)對能力，加快建立治理結(jié)構(gòu)合理、股東行為規(guī)范、內(nèi)部約束有效、運(yùn)行高效靈活的現(xiàn)代企業(yè)制度，因地制宜優(yōu)化產(chǎn)業(yè)鏈布局。

完善市場化經(jīng)營機(jī)制。混合所有制企業(yè)應(yīng)以產(chǎn)權(quán)為基礎(chǔ)，以資本為紐帶，充分發(fā)揮市場機(jī)制活力，堅持引資本與轉(zhuǎn)機(jī)制相結(jié)合，產(chǎn)權(quán)多元化與完善企業(yè)法人治理結(jié)構(gòu)相結(jié)合的運(yùn)營模式。首先，實施市場化人員選聘，推動職業(yè)經(jīng)理人發(fā)展。經(jīng)理層應(yīng)實行以市場化為導(dǎo)向的任期制和契約化管理，堅持權(quán)、責(zé)、利對等，促使重要崗位“能上能下”。混改企業(yè)推動職業(yè)經(jīng)理人制度，職業(yè)經(jīng)理人制度更加強(qiáng)調(diào)市場化的選聘和退出，突出董事會選人用人權(quán)，是國企負(fù)責(zé)人取消行政級別的重大制度創(chuàng)新。職業(yè)經(jīng)理人也是一把雙刃劍，既要充分授權(quán)，也要加強(qiáng)監(jiān)管，為了避免職業(yè)經(jīng)理人的短期行為，公司應(yīng)加強(qiáng)黨的領(lǐng)導(dǎo)等制度安排，董事會依法選聘和管理職業(yè)經(jīng)理人，黨組織則在確定標(biāo)準(zhǔn)、規(guī)范程序、參與考察、推薦人選等方面把好關(guān)。其次，采用市場化勞動用工制度，拓寬人才引進(jìn)渠道。建立健全以合同管理為核心、以崗位管理為基礎(chǔ)的市場化用工制度，嚴(yán)格招聘管理，提升人員引進(jìn)質(zhì)量;逐步加大考核力度，完成職位職級基本方案構(gòu)建，形成以能力促業(yè)績的用人導(dǎo)向，形成崗位淘汰機(jī)制，實現(xiàn)員工能進(jìn)能出常態(tài)化。第三，構(gòu)建市場化薪酬分配機(jī)制，采取差異化工資總額管理方式，實施工資總額備案制，建立工資總額與經(jīng)濟(jì)效益之間的聯(lián)動機(jī)制和職工工資正常調(diào)整機(jī)制，形成增長適度、差距合理、關(guān)系和諧的收入分配格局，同時加大引進(jìn)新興業(yè)務(wù)高端人才，探索市場化收入分配機(jī)制。

完善公司治理機(jī)制。國企和民企良性競爭、共同發(fā)展是中國邁向高質(zhì)量發(fā)展階段的強(qiáng)大動力。混合所有制改革體系下的公司治理機(jī)制是行政治理和市場治理雙輪驅(qū)動的結(jié)果，下一步改革要構(gòu)建有效的股東會、董事會、監(jiān)事會和經(jīng)營層的權(quán)利體系，形成所有權(quán)、決策權(quán)、管理權(quán)和監(jiān)督權(quán)相互牽制的治理機(jī)制。首先，治理結(jié)構(gòu)方面，建立健全現(xiàn)代企業(yè)制度，堅持以資本為紐帶、以產(chǎn)權(quán)為基礎(chǔ)完善治理結(jié)構(gòu);實施以股權(quán)關(guān)系為基礎(chǔ)、以派出股權(quán)董事為依托的治理型管控;重構(gòu)黨委會、董事會、監(jiān)事會和經(jīng)理層關(guān)系，執(zhí)行黨委會前置程序，構(gòu)建決策清單，落實董事會對經(jīng)理層成員選聘、業(yè)績考核和薪酬管理等職權(quán)。其次，激勵機(jī)制方面，構(gòu)建多元化、系統(tǒng)化的激勵約束體系，綜合運(yùn)用員工持股激勵、國有控股股權(quán)激勵、國有科技公司分紅激勵等中長期激勵方式;探索超額利潤分享、虛擬股權(quán)、崗位或項目收益分紅等中長期激勵方式，形成風(fēng)險共擔(dān)、利益共享的長效激勵約束機(jī)制。第三，監(jiān)管體系方面，強(qiáng)化以出資額和出資比例為限、以派出股權(quán)董事為依托的管控方式，明確監(jiān)管邊界，股東不干預(yù)企業(yè)日常經(jīng)營;探索構(gòu)建混改企業(yè)監(jiān)管新模式，以確保在混改主體多元化、模式多樣化的情形下，實現(xiàn)對國有資本的有效監(jiān)管，既不損害混改企業(yè)靈活性、優(yōu)勢與效率效益，也能嚴(yán)防國有資本流失。

完善制度環(huán)境和市場環(huán)境。明晰混合所有制改革路線圖，加強(qiáng)配套政策之間的協(xié)調(diào)，對相關(guān)配套文件進(jìn)行系統(tǒng)梳理，出臺可操作性強(qiáng)的配套政策和具體支持措施。首先，建立常態(tài)化政企溝通聯(lián)系機(jī)制。加強(qiáng)與企業(yè)和行業(yè)協(xié)會商會的常態(tài)化聯(lián)系，完善企業(yè)服務(wù)體系，加快建立營商環(huán)境訴求受理和分級辦理“一張網(wǎng)”，加快推進(jìn)政務(wù)服務(wù)熱線整合，進(jìn)一步規(guī)范政務(wù)服務(wù)熱線受理、轉(zhuǎn)辦、督辦、反饋、評價流程，及時回應(yīng)企業(yè)和群眾訴求。其次，建立完善應(yīng)對疫情影響幫助混改企業(yè)化危為機(jī)的政策體系，制定實施恢復(fù)生產(chǎn)秩序和支持企業(yè)轉(zhuǎn)型升級發(fā)展的政策措施。第三，規(guī)范政府行為，保持政府政策的連續(xù)性、穩(wěn)定性和一致性。建立政府失信責(zé)任追溯和承擔(dān)機(jī)制，對造成政府嚴(yán)重失約行為的主要責(zé)任人和直接責(zé)任人依法依規(guī)追究責(zé)任。第四，提高混合所有制企業(yè)相關(guān)政策間的系統(tǒng)性，不僅要做好中央與地方政策的協(xié)調(diào)工作，還要注重人才、資金、稅收等政策間的協(xié)調(diào)配合，對政策之間重復(fù)和缺失情況進(jìn)行有效整合。在政策細(xì)化、落實過程中，要增加政策“實施細(xì)則”和“執(zhí)行方案”條款數(shù)量，形成“上有體制引導(dǎo)，中有實施意見，下有方案措施”的多層聯(lián)動政策體系。此外，為提高政策的有效性，混合所有制企業(yè)政策制定者應(yīng)深入企業(yè)并充分利用各種平臺資源加強(qiáng)調(diào)研，確保出臺的政策能真正解決企業(yè)難題。

來源:國資管理

圖片來源：找項目網(wǎng)

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