來源:西姆國有經(jīng)濟研究院

作者:徐懷玉 常金乾

自2015年開始的新一輪的深化國企改革以來，混合所有制改革作為國企改革的重要舉措，通過混資本，達到改機制的目的，在以產(chǎn)權(quán)制度改革為核心內(nèi)容的國企改革中有著不可替代的地位。2020年發(fā)布的國企改革三年行動方案提出，要積極穩(wěn)妥深化混合所有制改革，將會加大國企混改的范圍和深度，要按照“完善治理、強化激勵、突出主業(yè)、提高效率”要求，積極推進混合所有制改革。在中央的倡導(dǎo)下，各地國企紛紛開展混合所有制改革，那么國企推行混改究竟成效如何呢?

根據(jù)國務(wù)院國資委發(fā)布的消息，2013年以來，央企累計實施混改4000多項，引入社會資本超過1.5萬億元。到2020年底，央企混合所有制企業(yè)的戶數(shù)占比超過70%，比2012年底提高近20個百分點，其中，上市公司是央企混改的主要載體。地方國有企業(yè)混合所有制戶數(shù)占比達到54%，引入社會資本超過7000億元。然而，透過這些數(shù)據(jù)，我們發(fā)現(xiàn)國企的混合所有制改革背后仍然存在不少問題，特別是在改革成效上。

混合所有制改革作為本輪國企改革的核心內(nèi)容，如若不能發(fā)揮出其應(yīng)有的作用，那么就會成為國企改革的主要短板，進而影響國企改革整體的進程與效果。

一、國企混改的短板短在哪

(一)混改企業(yè)的數(shù)量占比的短板

根據(jù)公布的公開數(shù)據(jù)，混改企業(yè)戶數(shù)占比，央企超過70%，地方國企超過50%，這比例看起來很大，也很樂觀。但我們不妨稍加分析，首先覺得在統(tǒng)計口徑上較為寬松，且相當(dāng)比例是上市公司，而上市公司是天然的混改企業(yè)，即使是國有獨資或者全資公司上市之后，社會公共股東，即非公經(jīng)濟的參與，自然而然地就成了混改企業(yè)，這部分企業(yè)是可以統(tǒng)計在混改企業(yè)之中，如果排除在外，也不是不可以的。當(dāng)然，上市前的企業(yè)如果已經(jīng)實施了混合所有制改革，當(dāng)然是混改企業(yè)，這個毫無異議。

根據(jù)2022年3月國企改革三年行動的完成進度通報，按“非穿透式”口徑，在中央企業(yè)、地方各級子企業(yè)中，混合所有制企業(yè)分別為7249戶和1.27萬戶，占比分別為20%和25.7%。統(tǒng)計混改企業(yè)的戶數(shù)采取“非穿透式”統(tǒng)計，即某集團混改了，那集團下面的20或者30個企業(yè)相當(dāng)于都混改了，統(tǒng)計只算到集團層面。但我們平時統(tǒng)計商事主體的時候，是按照工商登記的標(biāo)準(zhǔn)去統(tǒng)計，這樣，在口徑上就出現(xiàn)了差異。比如，某省有20個省屬國有企業(yè)，如果有5個這個層面的企業(yè)混改了，則混改面達25%。換個口徑，如果這個省包括一級、二級、三級甚至更多的級別的且合計是400個法人主體，只有5個主體是混改企業(yè)，那么這個混改面只有1.25%。所以如何統(tǒng)計或者何種口徑，是衡量混改面大小的一個標(biāo)準(zhǔn)問題，也是反映改革成果的標(biāo)志之一。從“應(yīng)改盡改，能混盡混”的要求出發(fā)，在數(shù)據(jù)上還有很大的提升空間。

(二)混改企業(yè)的股份占比的短板

國企混改中繞不開的話題就是企業(yè)控制權(quán)的安排問題，是關(guān)系到混改能否達成既定目標(biāo)，優(yōu)化國有企業(yè)公司治理結(jié)構(gòu)，提高企業(yè)效益的關(guān)鍵性問題。根據(jù)國家混改相關(guān)政策的規(guī)定，按照國有企業(yè)的職能分類，混合的比例和結(jié)構(gòu)，需要結(jié)合企業(yè)的客觀實際，“一企一策”地推進。一般情況下，屬于充分競爭行業(yè)和領(lǐng)域的商業(yè)類國有企業(yè)，國有股權(quán)“宜控則控”、“宜參則參”。關(guān)系國家安全、國民經(jīng)濟命脈的重要行業(yè)和關(guān)鍵領(lǐng)域的商業(yè)類國有企業(yè)，要保持國有資本控股地位。公益類國有企業(yè)一般采取國有獨資形式。

實踐中，部分國有企業(yè)為了完成上級下達的混改任務(wù)，拋棄前已述及的原則，搞拉郎配，呈現(xiàn)“交作業(yè)”心態(tài)，民營股東股權(quán)占比較少，話語權(quán)偏弱，參與感不足。在相當(dāng)一部分國企混改案例中，民營股東的股權(quán)占比是低于10%的，與“混”之前沒什么兩樣。國企領(lǐng)導(dǎo)更注重完成任務(wù)，只是形式上完成了混改。

例如，A公司是某地方建筑國企集團，通過引入其上級公司設(shè)立的基金作為戰(zhàn)略投資者，持股比例僅5%，作為自己的改革成果上報，結(jié)果，國資委并不認同這樣的混改模式。

我們接觸的另一家化工企業(yè)B公司，新設(shè)一家注冊資本5個億的子公司，為了符合省國資委“新設(shè)企業(yè)必須是混改企業(yè)”的要求，找到一家關(guān)聯(lián)供應(yīng)商，作為引入的民營資本，出資250萬元，占股0.5%，也算是完成混改交了差。

(三)混改企業(yè)的改革實際成效的短板

混改的目的是通過“混資本”，達到“改機制”的效果。只談形式，不談內(nèi)容，是無法達到預(yù)期效果的。因此，發(fā)揮混改的效果，關(guān)鍵是能否從市場化經(jīng)營的角度去設(shè)計混改，在混改的同時配套市場化經(jīng)營機制改革，激發(fā)企業(yè)活力，讓民營股東真正參與進來。實際上，由于種種因素的限制，不少國企混改后并未在企業(yè)深化機制改革，或者說機制改革力度不大。最終除了股東變化之外，其他一切沒變，對企業(yè)的發(fā)展也難以起到推動作用。

例如，C公司是當(dāng)?shù)卮笮蛧�企集團下屬的一家科技型企業(yè)，市場化程度不高，業(yè)務(wù)長期依賴集團內(nèi)部市場。混改的主要目的是通過引入一家行業(yè)內(nèi)技術(shù)領(lǐng)先的民營企業(yè)，借助民營企業(yè)的技術(shù)優(yōu)勢和管理優(yōu)勢提升自身的發(fā)展水平。混改后，民營企業(yè)股權(quán)比例為30%，國有股東占股70%，國資保持控股地位。剛開始，隨著民營股東的進入，市場化程度明顯提高，營收和利潤呈現(xiàn)上升的良好態(tài)勢。但由于沒有建立相應(yīng)的公司治理機制，董事會對經(jīng)營層的授權(quán)也遲遲落不了地，按照公司章程的約定，民企推薦的總經(jīng)理遲遲得不到董事會的批準(zhǔn)和聘用，公司的市場化經(jīng)營機制改革更是沒有任何實質(zhì)成果也胎死腹中。最終導(dǎo)致民企退股，雙方不歡而散，上演了一場轟轟烈烈的改革鬧劇。

二、如何補國企混改的短板

混合所有制改革不同于其他的一些改革，比如任期制和契約化，比如董事會的外大內(nèi)，是一種單方面行為，公司遵循有關(guān)規(guī)定做就可以了，不需要第三方的同意，也不需要和其他超出公司掌控力之外的主體去協(xié)調(diào)。

混改顯然不同于上述改革。首先，混改涉及股權(quán)的變動，公司本身不能做主，需要股東會的決議，國企尤其需要上級的批準(zhǔn)，出現(xiàn)國企混改后非控股的，有的還需要政府審批；其次，引進戰(zhàn)投不是非公經(jīng)濟的戰(zhàn)投想進就進，或者你想讓他進就進，這是一個商務(wù)的過程，是一個本著“平等自愿，互利互惠”的原則下達成的一致，并形成協(xié)議，制定章程。這個過程有時候很長，這件事情有時候很難；第三，更多的是觀念的問題。“郎顧之爭”至今不絕于耳，“國有資產(chǎn)流失”的風(fēng)險壓力依然很大，于是，不能讓“逐利”的民企侵蝕國企的正統(tǒng)思想。說到底，混改的阻力更多的是來自觀念的解放。

那么，如何去補國企混改的短板呢，我們認為，去尋找混改的發(fā)力點，然后啃下混改這塊堅硬的骨頭。

什么是企業(yè)的發(fā)力點，發(fā)力點在哪里，這是我們首先要思考的問題。劉鶴副總理和郝鵬主任多次強調(diào)，國企改革就是要把企業(yè)活力釋放出來，就是要把企業(yè)的競爭力打造出來。原中建材董事長宋志平說過，混改就是國企的實力，加民企的活力，等于公司的競爭力。

所以，企業(yè)的發(fā)力點在于如何釋放企業(yè)活力入手。

(一)對符合條件的國有企業(yè)應(yīng)改盡改，能混則混

國有企業(yè)一般都是具備一定基礎(chǔ)和規(guī)模的集團性企業(yè)，旗下的企業(yè)數(shù)量從幾個、幾十個到更多，當(dāng)然，并不是每個企業(yè)都可以混改，都需要混改。所以，我們建議國企集團對所屬企業(yè)整體混改情況進行梳理，按照前已述及的方式進行分類，特別是對于主業(yè)處于充分競爭性行業(yè)和領(lǐng)域的國有企業(yè)，按照應(yīng)改則改、能混則混的原則持續(xù)推進和深化混改。要針對每個企業(yè)的實際，制定一企一策的混改策略和方案，包括選擇什么樣的戰(zhàn)略投資者，釋放多少股份比例給戰(zhàn)投，是否同時實施員工持股，如何通過投資協(xié)議和公司章程，平衡國企和民企的合理訴求……通過混改，倒逼公司治理的完善，促進市場化經(jīng)營機制的健全；通過混改，調(diào)動企業(yè)員工的積極性和創(chuàng)造性；通過混改，提高企業(yè)效率，釋放企業(yè)活力；通過混改，促進企業(yè)向市場要資源，提高企業(yè)競爭力。

(二)對混改企業(yè)實施差異化管控模式，充分授權(quán)

實踐中，我們對于混改企業(yè)的管控模式，一直存在爭議。比如，有一家混改企業(yè)的上級董事長，他當(dāng)初就認為，混改企業(yè)也是我們的控股子公司，應(yīng)當(dāng)和其他公司一樣的管理，顯示最基本的公平。還有一個企業(yè)的戰(zhàn)略投資部部長，咨詢我一個問題：“為什么我們下面的混改企業(yè)不執(zhí)行公司的文件”云云。

之所以存在這樣的一些情況，是因為我們的國企干部存在國企管理的思維慣性以及對非公經(jīng)濟主體的輕視。我們知道，混改企業(yè)的股東至少是由國資和非公經(jīng)濟兩類不同性質(zhì)的主體構(gòu)成，否則就不是混改企業(yè)。

所以對于混改企業(yè)，他的上級不是國資股東或者大股東，是股東大會，大股東表達意愿，應(yīng)當(dāng)依據(jù)公司法和遵循公司章程，按照這個規(guī)則在股東大會或者董事會上去行使權(quán)利，而不是還是上級說了算或者簡單地發(fā)文貫徹。僅從這一點來說，混改企業(yè)需要有一個有別于其他國有獨資(全資)企業(yè)的管控制度，即差異化管控制度。

差異化管控的最直接的表現(xiàn)方式就是給混改企業(yè)授權(quán)，且授權(quán)充分。授權(quán)第一步，是明晰大股東和股東會的權(quán)責(zé)界面，包括議事規(guī)則；其次是股東會和董事會的權(quán)責(zé)界面和議事規(guī)則；再次是董事會和經(jīng)理層的權(quán)責(zé)界面和議事規(guī)則。通過授權(quán)，讓企業(yè)的各個治理結(jié)構(gòu)之間，知道哪些事可以做，哪些事不可以做，“不越位，不缺位，不各自為政，不相互替代。”授權(quán)不僅僅是權(quán)利，其實更多的是責(zé)任，當(dāng)公司決策出現(xiàn)失誤的時候，容易追責(zé)。只有容易追責(zé)的時候，才會切實地負起責(zé)任，而不是推諉和懶政。做到“各司其職，各負其責(zé)，協(xié)調(diào)運轉(zhuǎn)，有效制衡，”企業(yè)的效率自然即提高了。

(三)對混改企業(yè)實施員工持股，激發(fā)內(nèi)力

國企相對于民企，員工持股有著很好的基礎(chǔ)。主要是員工對于企業(yè)有著非常強的身份認同感，他們當(dāng)中有些人甚至從祖父輩開始就工作在這個企業(yè)，可謂“獻了青春獻終身，獻了終身獻兒孫。”他們大都對企業(yè)有非常深厚的感情，本能地認為自己就是企業(yè)的一份子。因此，推行員工持股，讓他們成為企業(yè)真正的主人，是符合他們感情需要的，滿足了他們盼望與企業(yè)休戚與共的心愿。所以，在國企改革中推行員工持股，是要讓員工對企業(yè)的未來充滿希望，充分調(diào)動員工的主觀能動性，激發(fā)企業(yè)發(fā)展的內(nèi)生動力。

首先，員工持股是混合所有制改革的一種。國有資產(chǎn)在有些行業(yè)采取相對控股、參股甚至退出的方式，允許非公有制經(jīng)濟進入，允許原來企業(yè)的管理層或者員工持股，將是國有企業(yè)改革的重要模式�！吨笇�(dǎo)意見》提出，員工持股主要采取增資擴股、出資新設(shè)等方式。因此，員工持股屬于非公有經(jīng)濟的性質(zhì)，有利于深化國有企業(yè)改革，調(diào)動各方面積極性，促進國有企業(yè)發(fā)展為混合所有制經(jīng)濟。

其次，員工持股能從根本上促進和改善公司治理。員工既是勞動者，了解企業(yè)的生產(chǎn)、銷售和研發(fā)的全過程，是生產(chǎn)線上的一個環(huán)節(jié)和部分，也是現(xiàn)代化企業(yè)的一個重要的生產(chǎn)要素。同時擁有股東身份，參與混改后的國有企業(yè)的公司治理，員工持股制度使員工代表可進入公司董事會、監(jiān)事會、管理層等公司治理的各方面，參與公司的重大經(jīng)營決策，有利于更好的激勵約束機制的建立。由于企業(yè)各個層級都有大小不同的股東們的參與，有利于企業(yè)作出更科學(xué)的決策，也有利于國有企業(yè)監(jiān)督機制的建立。

員工持股有利于企業(yè)的長期發(fā)展。去年年底，西姆發(fā)表的一篇研究文章《最高漲幅699%!盤點近三年上市國企員工持股效果》。該文章研究表明，實行員工持股的企業(yè)大部分經(jīng)營績效有所提高。文章指出，從2018年到2020年三年間，A股一共有1160家上市公司的員工持股方案通過了股東大會審議，其中2018年411家，2019年320家，2020年429家，相對比較穩(wěn)定，但2021年的前三季度，已經(jīng)有658家上市公司的員工持股方案通過了股東大會審議，可以說是出現(xiàn)了一個小的爆發(fā)性增長。研究還表明，2019年實施員工持股的地方國企，當(dāng)年平均凈利潤增長率為-123.71%，實施員工持股后，2020年即出現(xiàn)反轉(zhuǎn)，達到37.57%，2021年前三季度達到160.01%;2020年實施員工持股的地方國企，當(dāng)年平均凈利潤增長率為21.87%，2021年前三季度凈利潤增長率翻了整整四倍多。

一方面企業(yè)的經(jīng)營業(yè)績不斷改善，另一方面員工股東也從不斷的業(yè)績增長中獲得利益，激勵員工股東產(chǎn)生內(nèi)生動力，不斷地、能動地努力工作，形成良性循環(huán)。

綜上，員工股是現(xiàn)代企業(yè)的一項重要制度，是國企改革中的一項重要措施和手段，對提高企業(yè)經(jīng)營效率、激發(fā)員工的積極性和創(chuàng)造力、改善企業(yè)的治理規(guī)則和結(jié)構(gòu)，避免經(jīng)理人的短期行為和促進企業(yè)的長期發(fā)展等方面都有重要意義。

另一個西姆的案例也證實了上述觀點。D公司是一家省屬集團公司的下屬信息化公司，承擔(dān)著當(dāng)?shù)卣�府的智慧平臺建設(shè)任務(wù)。2020年，我們運用“4P模型”工具，即確定混改方案(Project)，制定商業(yè)計劃書(Plan)，用好資源力量(Power)和管理模式(Pattern)，破解混改過程中的難題，對D公司與行業(yè)龍頭企業(yè)混改，其中，民企占股25%，員工持股平臺占股15%，國資占股60%。D公司對于核心的管理人員和技術(shù)人員實施的員工持股，明顯調(diào)動了員工干事創(chuàng)業(yè)的積極性，業(yè)務(wù)開展得有聲有色，近三年營收利潤增長幅度超過30%以上。

圖片來源：找項目網(wǎng)

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