來源:混改風(fēng)云

作者:知本咨詢國企改革數(shù)據(jù)中心 白佳馨

從第一次提出“積極發(fā)展混合所有制經(jīng)濟(jì)”，再到系列相關(guān)重要政策文件的出臺，國有企業(yè)混合所有制改革(以下簡稱“混改”)不斷推進(jìn)。隨著混改工作的持續(xù)深化推進(jìn)，多地省市先后均提出了混改后評價概念。不同于混改評估，混改后評價是對企業(yè)混改后效果的評估，也是混改工作管理中極為關(guān)鍵的一環(huán)。

何為混改后評價?

所謂混改后評價，是指“在企業(yè)完成混合所有制改革并運(yùn)行一定時間段之后，由國資監(jiān)管部門或企業(yè)根據(jù)情況成立工作專班或委托專業(yè)咨詢機(jī)構(gòu)，對其混改決策過程、實(shí)施過程、實(shí)施效果和后續(xù)影響進(jìn)行系統(tǒng)全面的分析評價”。

那么，又為何要實(shí)施混改后評估呢?

正如山東省國資委于2021年初發(fā)布的《省屬企業(yè)混合所有制改革后評價工作實(shí)施辦法》(以下簡稱《山東實(shí)施辦法》)中所明確提出的那樣，“省屬企業(yè)及其權(quán)屬企業(yè)完成混改并運(yùn)營一定時期后，對混改實(shí)施效果、目標(biāo)達(dá)成、存在問題等進(jìn)行系統(tǒng)、客觀的綜合性分析評價，總結(jié)經(jīng)驗(yàn)做法，找出問題和不足，提出改進(jìn)措施，為后續(xù)推進(jìn)改革提供有益借鑒。”

這句話如何理解呢?

我們認(rèn)為，混改后評價不光是以“回頭看”的形式對前序混改工作的開展情況進(jìn)行評估，對混改全過程形成監(jiān)督及有效補(bǔ)充；更是為了“以評促改”，總結(jié)前段經(jīng)驗(yàn)，為下一階段混改工作推進(jìn)提供更多有益借鑒。

一、各地區(qū)混改后評價政策概覽

根據(jù)公開信息，為更好地推進(jìn)地方國企混改工作，大部分省市地方早已出臺了混改工作操作指引或相關(guān)辦法，為地方國企積極穩(wěn)妥深化混改提供了政策路徑。但各地方對于混改后評價的政策相對較少，這主要是由于各省市地方國企混改還在進(jìn)行中，且由于各地區(qū)經(jīng)濟(jì)差異等因素，訴求也存在一定差異。

目前來看，山東省、浙江省、遼寧省、寧波市以及濟(jì)寧市已相繼頒發(fā)了混改后評估的相關(guān)政策。這其中，以山東為先、浙江為新。具體情況詳見下圖：

二、混改后評價模型

根據(jù)已出臺政策，混改后評價目前基本有兩種模式。

一是以山東省、寧波市、濟(jì)寧市等地為首先行出臺的政策，圍繞混改效果評價及投資者評價兩個維度，所形成的”5+4“后評價模型。

其中，混改效果評價是指重點(diǎn)調(diào)研、評價混改企業(yè)在資本結(jié)構(gòu)、產(chǎn)業(yè)協(xié)同、公司治理、體制機(jī)制轉(zhuǎn)換、制度完善等方面，圍繞“五個增量”改革目標(biāo)進(jìn)行評估;而投資者評價則是通過對混改企業(yè)引入的投資者在混改企業(yè)發(fā)揮股東作用、提升運(yùn)營決策效率和投資回報等方面進(jìn)行評價。

二是以浙江省為代表的今年新發(fā)政策，該政策主要圍繞企業(yè)主體評價、投資者評價、員工評價、客戶評價搭建后評價模型，我們?yōu)榉奖阌洃泴⑵浜喎Q為“四維度”后評價模型。

同時，14號文還率先提出了對首次開展后評價企業(yè)需要開展混改實(shí)施過程專項(xiàng)評價。

模式一：”5+4“評價模型

對于后評價的方法，山東省作為最先出臺相關(guān)政策的地區(qū)，走在全國前列�！渡綎|實(shí)施辦法》對于后評價的方法指標(biāo)體系進(jìn)行了完整說明，并構(gòu)建了多地爭相借鑒的“5+4”評價模型。

這一政策先前在混改風(fēng)云文章中已有講過，想要詳細(xì)了解的朋友還請看《混改評估和后評估，要怎么想、怎么干?》

總的來說，山東省的后評價方法需要從混改效果評價和投資者評價兩個方面來構(gòu)建，前者旨在衡量五個增量，包括資本、管理、技術(shù)、人才以及品牌等五方面，構(gòu)成了“5+4”模型中的“5”，后者則是從投資者角度對參與決策與運(yùn)營管理等四個方面進(jìn)行評價，即“5+4”模型中的“4”。具體如下圖所示：

整體來看，以山東省多地為代表的“5+4”評價模型，率先開啟了“后評價階段”，在全國范圍內(nèi)起到了創(chuàng)新示范作用，并對后評價的實(shí)施及后續(xù)完善發(fā)揮了重要的作用。

模式二：“四維度”評價模型

以浙江省為代表的“四維度”評價模型，打破了先前的后評價模式，將評價維度擴(kuò)展至企業(yè)主體、投資者、員工以及客戶四個方面。

縱覽政策全文，其重點(diǎn)放在了“完善治理、強(qiáng)化激勵、突出主業(yè)、提高效率”這十六字方針上，旨在對混改前后企業(yè)在完善法人治理結(jié)構(gòu)、激發(fā)國有企業(yè)活力、優(yōu)化國有資本布局結(jié)構(gòu)、推進(jìn)市場化經(jīng)營機(jī)制改革等方面采取的改革措施及產(chǎn)生效果進(jìn)行評價。

評價內(nèi)容

1、企業(yè)主體評價

14號文中最好體現(xiàn)“完善治理、強(qiáng)化激勵、突出主業(yè)、提高效率”這十六個字的便是企業(yè)主體評價部分。

完善治理

強(qiáng)化激勵

突出主業(yè)

提高效率

如何理解完善治理呢?

這四個字實(shí)際上也是國企混改首要解決的問題，即股權(quán)均衡，實(shí)現(xiàn)有效的法人治理。

這些治理管控的老問題，混改企業(yè)可采用建立有效的決策機(jī)制進(jìn)行優(yōu)化。因此，在后評價時，自然而然需要對諸如治理能力、資本結(jié)構(gòu)、制度體系、監(jiān)管機(jī)制，乃至黨建等治理管控方面進(jìn)行多維度分析。

如何理解強(qiáng)化激勵呢?首先，我們要明白國企進(jìn)行激勵實(shí)際上是要解決競爭類國企傳統(tǒng)機(jī)制激勵不足問題。解決方法則可通過中長期激勵，實(shí)現(xiàn)關(guān)鍵崗位、核心人才與混改企業(yè)“利益共享、風(fēng)險共擔(dān)”。在后評價時可以從團(tuán)隊能力、人才培育、激勵措施等方面入手。

突出主業(yè)原本是指解決國企戰(zhàn)略發(fā)展和主業(yè)突出問題，混改風(fēng)云文章《2021年國企混改，瞄準(zhǔn)“十六字”圓心、四大示范標(biāo)桿》中早已提出，可以通過“接通戰(zhàn)壕、嫁接升級”等方式解決，放到后評價時，企業(yè)則需要注意戰(zhàn)略實(shí)現(xiàn)、協(xié)同發(fā)展、國有資本保值增值、品牌提升等方面。

最后，提高效率指向了國企組織投入產(chǎn)出效率的提升。這就要求混改企業(yè)在后評價時建立起以財務(wù)績效提升、管理效能提升、市場化經(jīng)營機(jī)制提升、市場競爭力增強(qiáng)等多方面的衡量指標(biāo)。

2、投資者評價

此處我們還需要明確一個概念——投資者，這里所說的投資者是指除國有控股股東以外，其他具有代表性股權(quán)投資者(包括重要投資者或中小投資者)，圍繞投資者可以構(gòu)建的評價維度包括混改企業(yè)前后在決策質(zhì)量、運(yùn)營效能、投資回報、溝通機(jī)制和信息披露等方面的變化情況。

3、企業(yè)員工評價

14號文不僅注重企業(yè)主體與投資者，更是將企業(yè)員工及客戶評價納入了考核指標(biāo)范圍。

政策提出在進(jìn)行企業(yè)員工評價時，需要從公司管理層、中層和職工代表三個層面中，均勻隨機(jī)選取大于10名的企業(yè)員工代表，對混改前后企業(yè)在文化認(rèn)同、管理效能、工作滿意度等方面的變化情況進(jìn)行評價。

在細(xì)化評價體系時更是將諸如企業(yè)文化、團(tuán)隊建設(shè)、薪酬分配等均加入了考核指標(biāo)，直接從政策評價方面推動企業(yè)文化建設(shè)與激勵制度。

4、客戶評價

最后，14號在規(guī)定客戶評價時要求按照公司業(yè)務(wù)收入占比靠前和隨機(jī)抽取兩種類型，選取大于10位的客戶代表，對混改前后企業(yè)及員工在滿意度等方面變化情況進(jìn)行評價。主要指標(biāo)包括對企業(yè)承諾履約、形象口碑、客戶信賴、產(chǎn)品(服務(wù))質(zhì)量等。

相較而言，今年新發(fā)的14號文更像是集前者之大成，引今者之創(chuàng)新，以更加全面、科學(xué)的角度來進(jìn)行政策規(guī)定。

但總的來說，無論哪一政策文件，其所設(shè)定的評價指標(biāo)均繞不開“資本、管理、技術(shù)、人才、品牌”的指標(biāo)角度以及“完善治理、強(qiáng)化激勵、突出主業(yè)、提高效率”的根本目的。

評價方法

相比于《山東實(shí)施辦法》以及濟(jì)寧市出臺的《市管企業(yè)混合所有制改革后評價工作實(shí)施辦法》(濟(jì)國資〔2021〕42號 ，以下簡稱“42號文”)，14號文采取定量分析與定性評價相結(jié)合的方式，在前者所采用的前后對比法與行業(yè)對比法的基礎(chǔ)上，增加了單向及整體兩個維度確定評估等級。

另外，14號文還增加了企業(yè)首次實(shí)施后評價時，需進(jìn)行混改實(shí)施過程專項(xiàng)評價。

這主要是為了評價混改實(shí)施過程是否進(jìn)行充分的必要性和可行性研究，以及監(jiān)督是否符合相關(guān)規(guī)范要求、履行必要改制程序、是否造成國有資產(chǎn)流失等情況的出現(xiàn)。

在具體實(shí)踐中，各混改企業(yè)應(yīng)在堅持本地政策指引基礎(chǔ)上做到三個相結(jié)合，即“定量定性相結(jié)合、橫向縱向相結(jié)合、單項(xiàng)整體相結(jié)合”。

其中，所謂定量定性相結(jié)合主要體現(xiàn)在多以定性指標(biāo)考核體系是否健全、任務(wù)是否完成，多以定量指標(biāo)考核實(shí)際任務(wù)完成效果，具體調(diào)研方式可以采用現(xiàn)場調(diào)研、電話調(diào)研、網(wǎng)絡(luò)調(diào)研等多種可記錄方式開展。

而橫向縱向相結(jié)合，一方面是要將指標(biāo)放置在改革前后時間線進(jìn)行對比，即與企業(yè)的過去相比，對于規(guī)模較大具有集團(tuán)化特點(diǎn)的混改企業(yè)，還可依據(jù)需要向相關(guān)重要子企業(yè)作延伸調(diào)研;另一方面則是將指標(biāo)放置在同行業(yè)水平進(jìn)行對比，即與行業(yè)水平或競爭對手相比。

最后，單項(xiàng)整體相結(jié)合是指在后評價時，既要關(guān)注單項(xiàng)重點(diǎn)方面的評價結(jié)果及應(yīng)用，更要衡量全面綜合性評價的結(jié)果，缺一不可。

評價步驟

相較山東等地區(qū)的評價四程序，即前期準(zhǔn)備、組織實(shí)施、分析評估以及審議反饋，浙江省增加了結(jié)果運(yùn)用一項(xiàng)，這實(shí)際上是將山東等地的審議反饋內(nèi)容進(jìn)行了細(xì)化，也為后續(xù)政策的完善奠定了基礎(chǔ)。

山東等地規(guī)定后評價經(jīng)審核后，應(yīng)該將好的經(jīng)驗(yàn)做法，在省屬企業(yè)加以推廣;而對于后評價反映的共性問題，修改完善相關(guān)制度進(jìn)行規(guī)范，個性問題及時反饋省屬企業(yè)進(jìn)行整改。

浙江地區(qū)則不僅提出應(yīng)對共性問題進(jìn)行規(guī)范，還細(xì)化了對于A、B、C、D、E不同評價等級企業(yè)的應(yīng)對措施，例如，文件原文明確指出“對獲得A級評價的優(yōu)秀企業(yè)，在相關(guān)集團(tuán)年度考評等級時予以加分并進(jìn)行通報表揚(yáng)。”

相信有了上述兩類政策的參考，未來無論是地方或是企業(yè)在制定后評價機(jī)制時，可以形成更加詳盡豐富的閉環(huán)步驟。

三、混改后評價實(shí)操

可以看出，隨著政策細(xì)化完善，后評價除了緊靠“完善治理、強(qiáng)化激勵、突出主業(yè)、提高效率”十六字方針外，也逐漸凸顯出不同的地方特色。這也是由于地方國企在推進(jìn)混改時，通常需考慮區(qū)域經(jīng)濟(jì)的發(fā)展要求。尤其是部分省市，在出臺混改指導(dǎo)意見時，更是提出企業(yè)混改實(shí)施方案要符合地方發(fā)展規(guī)劃的要求。

因此，在各國企開展混改后評價時，所做的不能僅僅圍繞立足自身發(fā)展，更要站在服務(wù)區(qū)域經(jīng)濟(jì)的角度，對國企混改后效果進(jìn)行全面審視。

除此之外，各國企在進(jìn)行后評價時也應(yīng)將“豐富評價主體、合理選擇方法、堅持政策導(dǎo)向”牢記于心，萬不可模板化對待。

這里我們來看兩個企業(yè)的后評價經(jīng)驗(yàn)：

一則是已有地方國資出臺政策可參考的寧波市鎮(zhèn)海文旅集團(tuán)有限公司(以下簡稱“寧波文旅集團(tuán)”)混改后評價工作。

2022年6月，寧波文旅集團(tuán)組織開展混改企業(yè)混改后評價工作。后評價對混改前期評價、混改過程評價、混改后期評價三個階段專項(xiàng)分析，圍繞公司流程設(shè)立、資本結(jié)構(gòu)、治理模式、市場化經(jīng)營機(jī)制、經(jīng)營績效、黨建工作、投資者評價等方面進(jìn)行后評價工作，查找混改企業(yè)存在的不足，并進(jìn)行整改。

另一則是所處地暫未出臺相關(guān)政策的天津海鷗表業(yè)集團(tuán)有限公司(以下簡稱“海鷗表業(yè)集團(tuán)”)。

天津市的海鷗表業(yè)集團(tuán)首創(chuàng)性實(shí)施混改“后評價”。為了客觀評價企業(yè)混改情況，負(fù)責(zé)推動市管企業(yè)混改的國有資本投資運(yùn)營公司組織開展事后審計與評價，建立“3+2”評價體系，從落實(shí)協(xié)議、改革機(jī)制、提升能力3個維度和投資者、職工2個視角多角度“回頭看”，從而為后續(xù)改革提供經(jīng)驗(yàn)。

可以看到，前者以當(dāng)?shù)叵嚓P(guān)政策為依據(jù)，進(jìn)行了全面的后評價工作。而后者則在缺少本地政策依據(jù)的情況下，首創(chuàng)性的建立了“3+2”評價體系，將評價維度重點(diǎn)置于企業(yè)效能，注重衡量效率效益指標(biāo)。

同時，該評價體系涉及主體包含混改企業(yè)主體、投資者及企業(yè)員工三方，對現(xiàn)有“5+4”評價模型做出了創(chuàng)新性突破，構(gòu)建起了符合自身特色的后評價機(jī)制。

以上所提及的后評價模式，無論是“5+4”模型還是“四維度”模型，均是在其地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展及要求基礎(chǔ)上所得。我們認(rèn)為，各位國企朋友們在真正實(shí)踐中，還是應(yīng)該結(jié)合地方特點(diǎn)，從指標(biāo)框架、應(yīng)用場景、評價方法三方面出發(fā)，構(gòu)建起符合自身特色的、具有長效機(jī)制的后評價體系。

惟改革者進(jìn)，惟創(chuàng)新者強(qiáng)，惟改革創(chuàng)新者勝，還望各位國企朋友們可以通過混改后評價，對混改企業(yè)進(jìn)行多維度綜合評價，檢驗(yàn)成效、總結(jié)經(jīng)驗(yàn)、找出不足、挖掘潛力，真正實(shí)現(xiàn)以“混”促“改”，推動進(jìn)一步深化改革。

圖片來源：找項(xiàng)目網(wǎng)

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