健全以“管資本”為主的國資監(jiān)管體制，是保駕護航新一輪國企改革深化的重要舉措。

新一輪國企改革深化提升行動突出國企改革要圍繞“國之所需、服務國家戰(zhàn)略”，要著力提高央國企核心競爭力和增強核心功能。通過健全以“管資本”為主的國資監(jiān)管體制，是保駕護航新一輪國企改革深化的重要舉措�；�于研究院體系化研究與實操案例分析，本文將從“轉職能—提效率—防風險”三大維度，全面回答“管資本”后的國資監(jiān)管機構“是什么—做什么—怎么管—管什么—管到位—管高效”六大問題。

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轉變國資履職思維：回答國資委“是什么+做什么”

(一)是什么：重塑國資委履職方向

一是明確兩定位三職責。兩定位，準確把握國資委作為國務院直屬特設機構、國資委黨委作為黨中央工作部門職能定位，深入推進國資監(jiān)管機構職能轉變，著力構建與黨的集中統(tǒng)一領導優(yōu)勢相適應、組織動員優(yōu)勢相銜接、集中力量辦大事制度優(yōu)勢相配套的中國特色國有資產監(jiān)管新模式。三職責，按照“法定職責必須為”要求，全面承擔黨中央、國務院明確的國有企業(yè)出資人職責，專司國有資產監(jiān)管職責和負責國有企業(yè)黨的建設職責，切實做好發(fā)展、改革、監(jiān)管和黨的建設工作，更好實現(xiàn)國有資產保值增值。

二是三條路徑重塑履職方向。根據(jù)各地國資監(jiān)管特點，存在三條可選路徑，厘清國資監(jiān)管機構與國有資本投資運營公司之間的職責分工。

路徑一，三重職責優(yōu)化模式。由國資委同時履行國有企業(yè)出資人、國有資產監(jiān)管和國有企業(yè)黨的建設職責。該模式適用于絕大多數(shù)地區(qū)

路徑二，監(jiān)管重點導向模式。由國資委履行國有資產監(jiān)管和國有企業(yè)黨的建設職責，授權國有資本投資運營公司履行國有企業(yè)出資人職責。該模式適用于國資體量偏小偏弱、需要通過改革倒逼國資國企轉型發(fā)展的地區(qū)。

路徑三，企業(yè)治理導向模式。授權國有資本投資運營公司同時履行國有企業(yè)出資人、國有資產監(jiān)管和國有企業(yè)黨的建設三項職責。該模式適用于運作范圍有限，有條件將出資人職責、國資監(jiān)管職責上移至上級國資監(jiān)管部門的園區(qū)國資體系。

(二)做什么：厘清國資委履職重點

一是履行國有企業(yè)出資人職責�；�于直接出資關系，聚焦資產收益、參與重大決策和選擇管理者三大方向，履行出資人職責。具體而言，資產收益職責包含組織國有企業(yè)利潤上繳、審核資本金變動等;參與重大決策職責包含對所監(jiān)管企業(yè)經營方針、投資計劃、預算決算、債券股權、改革重組等的審批和監(jiān)管等;選擇管理者職責包含對國有企業(yè)領導班子的任免和董事隊伍的選派等。

二是專司國有資產監(jiān)管職責�；�于國家統(tǒng)一所有權職責，聚焦國資所有權監(jiān)管與公共服務配合監(jiān)管兩大維度，履行國資監(jiān)管職責。具體而言，包括政策制定，如起草制定監(jiān)管制度、參與制定預算制度、建立和完善考核分配制度等;基礎管理，如承擔企業(yè)國有資產統(tǒng)計分析工作、承擔所監(jiān)管企業(yè)產權管理工作、統(tǒng)計與稽核所監(jiān)管企業(yè)資產保值增值情況等;社會責任，鄉(xiāng)村振興和援疆援藏援青工作;能源節(jié)約和生態(tài)環(huán)境保護工作、指導推動所監(jiān)管企業(yè)碳達峰碳中和等工作。

三是負責國有企業(yè)黨的建設職責。基于國資委黨委國有企業(yè)組織關系，聚焦黨建工作、宣傳工作和巡視工作三大方向，履行黨的建設職責。主要包括通過積極推進所監(jiān)管企業(yè)黨的建設，確保所監(jiān)管企業(yè)黨組織按照黨章等規(guī)定發(fā)揮重要作用;宣傳工作方面，主要包括指導所監(jiān)管企業(yè)新聞輿論工作、思想政治工作等;巡視工作方面，主要包括按照管理權限，組織開展巡視監(jiān)督工作，指導所監(jiān)管企業(yè)開展巡視巡察工作等。

提升國資監(jiān)管效率：回答國資委“怎么管+管什么”

(一)怎么管：搭設國資委監(jiān)管架構

一是優(yōu)化國資布局結構，形成國資委+投資公司、運營公司和產業(yè)集團整體架構，持續(xù)推進整合重組與優(yōu)化配置，打造彰顯戰(zhàn)略核心功能與具備市場競爭力的央國企集團公司。通過夯實“三類公司”功能定位，不斷完善國資委統(tǒng)籌監(jiān)管，國有資本運營公司、國有資本投資公司和產業(yè)集團分工配合的運營架構。

推動國有資本投資公司以服務國家戰(zhàn)略、優(yōu)化國有資本布局、提升產業(yè)競爭力為目標，在關系國家安全、國民經濟命脈的重要行業(yè)和關鍵領域，按照政府確定的國有資本布局和結構優(yōu)化要求，培育核心競爭力和創(chuàng)新能力。在鋼鐵、冶金、航天等特定領域，可借鑒寶武模式，通過戰(zhàn)略性重組，推動央企與地方資源整合，實現(xiàn)集約化發(fā)展，打造代表國競爭力家參與全球化競爭的核心領軍企業(yè)。

推動國有資本運營公司以提升國有資本運營效率、提高國有資本回報為目標，在戰(zhàn)新產業(yè)投資、基金管理、金融服務、資本運營等領域，按照政府確定的進退流轉目標要求，打造善于資本運作的專業(yè)團隊與對接資本市場的手段工具。在母子基金、金融服務、市值管理等領域，可借鑒國企結構調整基金、軍民融合基金、國有企業(yè)ETF基金等運作經驗，強化央地聯(lián)動，有效盤活存量資產資源、推動存量股權流轉變現(xiàn)與戰(zhàn)略新興產業(yè)投資布局，服務現(xiàn)代化產業(yè)體系的構建與科技創(chuàng)新產業(yè)發(fā)展。

推動產業(yè)集團以持續(xù)做強做優(yōu)做大主業(yè)為目標，堅持高質量發(fā)展道路，圍繞主業(yè)經營提升核心競爭力、增強核心功能。強化龍頭產業(yè)集團的戰(zhàn)略引領，深化央地合作、校企合作，加大研發(fā)創(chuàng)新力度，整合地方資源，實現(xiàn)產業(yè)引領與科創(chuàng)驅動功能。強化重大基礎設施、民生保障類企業(yè)集團的托底保障功能，整合要素資源，實現(xiàn)全國統(tǒng)一大市場的集中資源優(yōu)化配置。著力根據(jù)產業(yè)集團的主業(yè)特點加快推進市場化、國際化建設進程，服務國家戰(zhàn)略、完成重大專項任務等，實現(xiàn)實體經營穩(wěn)中向好，為國有資本投資、運營提供實體經濟支撐。

二是以“在線化”智慧國資監(jiān)管平臺為抓手，聚焦“展示層、應用層、數(shù)據(jù)層”三個方面，打造“一屏全覽+數(shù)表智治+三業(yè)智營+數(shù)智N景+政企通辦”路徑建設智慧國資監(jiān)管平臺。順應數(shù)字化發(fā)展大勢，把握數(shù)字化發(fā)展機遇，以“一屏全覽、監(jiān)管智治、數(shù)智運營、政企通辦”為主線，構建“數(shù)據(jù)匯聚、一網集成，實時在線、一鍵調取，全面協(xié)調、數(shù)據(jù)賦能”的國資國企監(jiān)管應用平臺，推動國有企業(yè)經營模式整體煥新，國資監(jiān)管智能化水平不斷提升。

打造智治監(jiān)管展示層，著力搭建領導駕駛艙。依據(jù)國資監(jiān)管工作需求，建立不同分析主題，運用大數(shù)據(jù)、人工智能、區(qū)塊鏈等技術手段，結合最新數(shù)據(jù)可視化設計理念和方式，通過數(shù)據(jù)分析、歸納和融合，打造并構建覆蓋國資監(jiān)管領域可視化場景，以“一屏總覽、一企一屏、一省一屏、一業(yè)一屏”等展現(xiàn)形式，實現(xiàn)“一鍵調取”全國國資國企綜合數(shù)據(jù)和“一屏總覽”全國國資國企運營態(tài)勢。

打造智治監(jiān)管應用層，著力搭建智慧監(jiān)管系統(tǒng)與智慧運營系統(tǒng)。智慧監(jiān)管系統(tǒng)重點聚焦國資委三項職責履職，開發(fā)投資管理、產權管理、財務管理、資產管理、黨建管理等功能模塊，實現(xiàn)對國資監(jiān)管全內容、全覆蓋的矩陣，實現(xiàn)對處置企業(yè)的實時監(jiān)控。智慧運營系統(tǒng)重點聚焦企業(yè)主業(yè)范圍內的場景應用，開發(fā)智慧工廠、智慧裝備、智慧園區(qū)、智慧城市等“數(shù)智N景”，提升作業(yè)水平與發(fā)展能級，提升主業(yè)核心競爭力。

打造智治監(jiān)管數(shù)據(jù)層，著力推動政資、政企數(shù)據(jù)打通，實現(xiàn)全域信息的共享共用。以國資國企混合云、國資國企專網和國資國企大數(shù)據(jù)中心為基礎，獲取區(qū)域大數(shù)據(jù)的統(tǒng)一運營權授權，開展數(shù)據(jù)資源資產盤點，建立數(shù)據(jù)資產清單，及時做好數(shù)據(jù)資產清單的審核、歸類、匯總及標準化工作，提升數(shù)據(jù)質量和規(guī)范性，豐富數(shù)據(jù)產品種類，促進數(shù)據(jù)跨部門、跨企業(yè)的共享化與資源化利用。深度挖掘國資國企數(shù)據(jù)資源價值，提升數(shù)據(jù)生產供應能力與釋放數(shù)據(jù)資源要素價值，用數(shù)據(jù)管理、用數(shù)據(jù)決策、用數(shù)據(jù)考核。

(二)管什么：開展國資委授權放權

一是根據(jù)權利來源，明確授權事項與放權事項范圍，授權不授責，放權不放任。根據(jù)監(jiān)管事項所屬具體職責，明確權利來源，厘清授權事項和放權事項。授權事項是指來源于出資人職責事項，由國資委在履行出資人職責時授予國有企業(yè)董事會，仍然屬于出資人權利事項，權力轉移但責任沒有轉移。放權事項是指來源于國資監(jiān)管職責的事項，是由企業(yè)依法自主決策的或延伸到子企業(yè)的事項，由國資委下放或取消權利，權力轉移同時責任轉移。

二是根據(jù)三類公司定位，明確授權重點與內容，實行共性相統(tǒng)一、個性差異化的授權放權體系。國資委授放權的具體內容可分為共性授放權的基本事項和個性授放權的差異化事項兩類。

共性授放權內容包括投資決策流程、交易進場規(guī)范等體制問題相關事項，三項制度改革等機制共性問題相關事項。

個性授放權根據(jù)投資公司、運營公司和產業(yè)集團的類別屬性，實施差異化的授權放權體系。對國有資本運營公司授放權關鍵事項包括對本部及實際持股企業(yè)在主業(yè)管理、投資管理、產權管理、財務管理、選人用人和薪酬激勵等方面的授放權，以及對名義持股企業(yè)在公司治理、分紅收益、重大事項決策等方面的授放權。對國有資本投資公司授放權的關鍵事項包括，董事會確定1—2個新業(yè)務領域，經國資委備案后在投資管理上視同主業(yè)對待;董事會自主決定五年發(fā)展規(guī)劃;董事會市場化選聘經理層;審核公司下屬非上市公司中長期激勵計劃等。對產業(yè)集團授放權的關鍵事項包括，董事會決定開展五年發(fā)展規(guī)劃;董事會按照企業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略和規(guī)劃決策適度開展與主業(yè)緊密相關的商業(yè)模式創(chuàng)新業(yè)務，國資委對其視同主業(yè);董事會在5%-15%的比例范圍內提出年度非主業(yè)投資比例限額，報國資委同意后實施等。

防范國資運營風險：回答國資委“管到位+管高效”

(一)管到位：構建國資委閉環(huán)體系

一是以分類為基礎，進一步優(yōu)化分類方式與分類管理，推進專業(yè)化監(jiān)管。堅持管好與放活相結合，以提升國有企業(yè)核心競爭力、增強國有企業(yè)核心功能為目標，分類推進改革、分類促進發(fā)展、分類實施監(jiān)管、分類定責考核。

分類推進改革發(fā)展，根據(jù)國有企業(yè)分類施策歷史沿革，結合深化國有企業(yè)分類施策現(xiàn)實需求，調整國有企業(yè)類別，突出國有資本投資、運營公司類別。基于中央企業(yè)和地方國企存在的社會責任差異，在中央企業(yè)層面，保留商業(yè)一類、商業(yè)二類和公益類企業(yè)，在具體施策層面突出投資運營類企業(yè)。在地方國有企業(yè)層面，根據(jù)各地國有企業(yè)實際情況，單列投資運營類企業(yè)，突出產業(yè)集團等產業(yè)鏈鏈主企業(yè)，突出經營對象為人才、園區(qū)等要素的平臺類企業(yè)。

分類推進考核激勵，根據(jù)國資央企分類調整，發(fā)揮分類考核激勵的指揮棒作用。注重產業(yè)引領和要素賦能類企業(yè)考核制度改革，要以不斷加強資源配置優(yōu)化為施策導向，制定符合產業(yè)發(fā)展規(guī)律的、功能與市場雙平衡型的考核指標，強化長周期考核。對投資運營類企業(yè)，宜構建與市場掛鉤的考核、激勵制度，以企業(yè)核心競爭力的提高，引導該類國有企業(yè)面向全部本級國有資本開展投資運營。

二是以全域監(jiān)管為基礎，構建“直接監(jiān)管+委托監(jiān)管+指導監(jiān)管+受托監(jiān)管”國資管理體系，推進體系化監(jiān)管。按照“一張清單、一份協(xié)議、一個指引和一套模板”思路，推進不同屬性國有資本全覆蓋監(jiān)管。

制定直接監(jiān)管企業(yè)管理事項正面清單，厘清國資委與出資企業(yè)界面關系。直接監(jiān)管企業(yè)涵蓋由本級政府授權國資委直接履行出資人和管理人職責的企業(yè)，由國資委作為監(jiān)督主體，以《中華人民共和國公司法》為主體，實施“公司章程、契約考核、收益收繳、風險控制、信息化和社會協(xié)同”等管理。

制定委托監(jiān)管企業(yè)國資委托監(jiān)管協(xié)議，厘清國資委與委托機構界面關系。委托監(jiān)管企業(yè)涵蓋由本級政府授權國資委履行出資人職責，但委托其他行業(yè)部門履職管理人職責的企業(yè)，由行業(yè)主管部門作為監(jiān)督主體，實行國資統(tǒng)一授權、監(jiān)管統(tǒng)一規(guī)則、經營統(tǒng)一評價、增量改革通盤考慮。

制定指導監(jiān)管國資國企工作指引，厘清上級機構對下級機構的指導重點。指導監(jiān)管對象涵蓋區(qū)域內下級政府授權履行出資人職責的機構，下級國資委為監(jiān)督主體，構建監(jiān)管統(tǒng)一規(guī)則、經營統(tǒng)一評價、資源功能優(yōu)勢互補的新格局。

制定受托監(jiān)管企業(yè)三會議案模板，厘清內部各治理主體權責界面。受托監(jiān)管企業(yè)涵蓋區(qū)域內以各種主體成立的集體企業(yè)，由集體資產管理辦公室為監(jiān)督主體，通過對經濟聯(lián)合社、理事會與經營層等治理主體權責的梳理，構建“各司其職、各負其責、協(xié)調運轉、有效制衡”的集體企業(yè)治理機制。

三是以“一章兩制”為基礎，健全“事前、事中、事后”的國資閉環(huán)監(jiān)管體系，推進法治化監(jiān)管。以全面預算管理、公司治理為重點，以契約考核與審計稽查為抓手，構建國資監(jiān)督管理工作閉環(huán)。

事前，以公司章程為基礎，以現(xiàn)代企業(yè)治理制度和國資基礎監(jiān)管制度為兩翼，推進國資國企規(guī)范化運作。以公司章程為載體，嵌入國企改革三年行動重點成果內容，作為國資委與企業(yè)集團界面關系界定的基礎。以現(xiàn)代企業(yè)治理制度為左翼，通過規(guī)范股東會、黨委會、董事會、經營層等規(guī)則指引，明確各治理主體權責界面;以國資基礎監(jiān)管制度，通過規(guī)范規(guī)劃類、重組類、改革類、主業(yè)類、投資類、財務類、產權類、資產類、監(jiān)管類、法制類、風控類、追責類等國資監(jiān)管制度，推動企業(yè)規(guī)范行權。

事中，以全面預算管理和公司治理為核心，通過開展全面預算管理和委派產權代表方式，深度了解企業(yè)日常經營管理，把控企業(yè)風險的關鍵環(huán)節(jié)。以全面預算管理為重點，納入投資、人力、資本等事項，掌握企業(yè)實際經營態(tài)勢。以產權代表為抓手，通過委派其參與企業(yè)投資、融資、項目等重大事項預案制定與決策執(zhí)行等，全生命周期參與企業(yè)決策經營與掌握企業(yè)運作態(tài)勢，高效維護出資人的合法權益。

事后，以契約考核和審計稽查為抓手，通過契約考核剛性兌現(xiàn)企業(yè)經營成效，通過審計稽查嚴肅處理企業(yè)運作問題。推行任期制契約化管理，簽訂任期協(xié)議、實施契約考核，構建國有企業(yè)新型經營責任制。開展專項審計與全面稽查，及時發(fā)現(xiàn)企業(yè)經營管理違規(guī)情況，開展科學追責。

(二)管高效：推進國資委協(xié)同監(jiān)管

一是聚焦企業(yè)層面。構建黨委領導、紀委統(tǒng)籌，涵蓋各治理力量與部門力量的內部“大監(jiān)督”體系。內部治理力量包括黨委成員、董事、監(jiān)事、產權代表等，內部部門力量包括財務部門、審計部門、風控部門、巡查部門等。通過聯(lián)合會議方式統(tǒng)籌安排，各部門根據(jù)分工，聚焦招投標、投融資、購銷、大額資金使用及改革改制等重點領域，根據(jù)自身職能分工，發(fā)揮專業(yè)優(yōu)勢，尋找企業(yè)風險點。發(fā)揮各自專業(yè)優(yōu)勢，針對問題提出整改措施，共同推進整改有效落實，綜合運用組織處理、扣減薪酬、黨紀政務處分和追究刑事責任等手段加大責任追究力度，化解企業(yè)風險點。

二是聚焦國資委層面。以“綜合監(jiān)督、業(yè)務監(jiān)督、責任追究”的“三位一體”監(jiān)督機制為基礎，構建委內“大監(jiān)督”體系。綜合監(jiān)督是狹義的監(jiān)督，是相對獨立的監(jiān)督系統(tǒng);業(yè)務監(jiān)督是業(yè)務管理配套，也是綜合監(jiān)督的擴展;責任追究是監(jiān)督成果的重要運用方式。監(jiān)督的落實有賴于專業(yè)能力、制度建設和信息運用三大要素。專業(yè)能力方面，根據(jù)委內不同監(jiān)督主體和方式獨特能力特點，促進能力優(yōu)勢互補，發(fā)揮各自作用，實現(xiàn)能力聚合。制度建設方面，形成系列有利促進多位監(jiān)督主體和方式高效協(xié)同的制度安排，推進委內監(jiān)督力量高效協(xié)同。信息運用方面，建立信息共享平臺，明確信息共享范圍、內容、方式等，提升數(shù)據(jù)集成和分析能力，為高效調動監(jiān)督資源和開展更加精準的監(jiān)督工作提供數(shù)據(jù)信息支持。

三是聚焦部門層面。由國資委主動聯(lián)合紀檢監(jiān)察、審計與組織部門，形成內外協(xié)同監(jiān)督機制，構建外部協(xié)同監(jiān)督體系。一方面，主動聯(lián)合審計巡視巡查部門，將審計、巡視巡查報告反映問題納入整改監(jiān)督閉環(huán)管理，強化問題整改結果運用。另一方面，主動聯(lián)合組織部門、紀檢監(jiān)察部門，將企業(yè)監(jiān)督發(fā)現(xiàn)問題移交紀檢和組織部門，強化追責與綜合考核結果應用。

來源:《上海國資》雜志

作者:李郡

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“管資本”國資監(jiān)管體系