投融資體制改革回顧與展望

國家發(fā)改委固定資產(chǎn)投資司司長 歐鴻

投融資體制是我國經(jīng)濟(jì)體制的重要組成部分。黨中央、國務(wù)院高度重視投融資體制改革工作，特別是黨的十八大以來，中央不斷深化投融資體制改革，出臺《中共中央 國務(wù)院關(guān)于深化投融資體制改革的意見》，推動(dòng)建立新型投融資體制;黨的十九大報(bào)告明確提出：“深化投融資體制改革，發(fā)揮投資對優(yōu)化供給結(jié)構(gòu)的關(guān)鍵性作用”。各地、各部門認(rèn)真貫徹落實(shí)中央決策部署，投融資體制改革取得顯著成效。在新的歷史起點(diǎn)上，我們將以習(xí)近平新時(shí)代中國特色社會主義思想為指導(dǎo)，認(rèn)真總結(jié)投融資體制改革的經(jīng)驗(yàn)，鞏固改革成果，繼續(xù)探索創(chuàng)新，以深化投融資體制改革的新舉措，促進(jìn)我國經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展。

一、黨的十八大以來投融資體制改革的主要成就

新中國成立到改革開放前，我國實(shí)行高度集中的基本建設(shè)管理體制;改革開放后到2000年前后，我國初步形成了投資主體多元化、資金來源多渠道、投資方式多樣化、項(xiàng)目建設(shè)市場化的投資管理體制;以2004年《國務(wù)院關(guān)于投資體制改革的決定》為起點(diǎn)，我國開啟了以確立企業(yè)投資主體地位、規(guī)范政府投資管理職能為重點(diǎn)的新一輪改革。黨的十八大以來，隨著供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革不斷推進(jìn)、市場在資源配置中的決定性作用不斷發(fā)揮以及“放管服”改革不斷深化，我國在推進(jìn)建立完善企業(yè)自主決策、融資渠道暢通，職能轉(zhuǎn)變到位、政府行為規(guī)范，宏觀調(diào)控有效、法治保障健全的新型投融資體制方面，取得了顯著成效，主要包括以下幾方面。

(一)推進(jìn)投資領(lǐng)域簡政放權(quán)，發(fā)揮市場在優(yōu)化投資結(jié)構(gòu)中的決定性作用。大幅壓減投資項(xiàng)目審批事項(xiàng)范圍，加強(qiáng)投資管理服務(wù)信息化建設(shè)，進(jìn)一步落實(shí)企業(yè)投資自主權(quán)，調(diào)動(dòng)社會資本積極性。一是深化投資審批制度改革，減少企業(yè)投資制度性束縛。三次修訂《核準(zhǔn)目錄》，大幅減少政府核準(zhǔn)的項(xiàng)目范圍。除極少數(shù)核準(zhǔn)項(xiàng)目外，對其他企業(yè)投資項(xiàng)目一律實(shí)行告知性備案管理，據(jù)統(tǒng)計(jì)，2018年備案類項(xiàng)目占企業(yè)投資項(xiàng)目比例為97.2%。建立前置精簡、報(bào)建并聯(lián)的新型審批流程，項(xiàng)目核準(zhǔn)前置只保留2項(xiàng)，其余審批事項(xiàng)與核準(zhǔn)并聯(lián)辦理。制定統(tǒng)一的投資審批事項(xiàng)和申報(bào)材料清單并實(shí)行動(dòng)態(tài)管理，切實(shí)減少投資審批中的自由裁量權(quán)。二是通過“制度+技術(shù)”融合，促進(jìn)投資便利化。建成并運(yùn)行全國投資項(xiàng)目在線審批監(jiān)管平臺(以下簡稱“在線平臺”)，為各部門實(shí)現(xiàn)“并聯(lián)審批、一網(wǎng)通辦”提供技術(shù)支撐。通過在線平臺發(fā)布規(guī)劃、政策、技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)及辦事指南等信息，提高各類投資者獲取政策信息的可及性和便捷性。三是建立固定資產(chǎn)投資運(yùn)行監(jiān)測機(jī)制。通過投資信息大數(shù)據(jù)分析，定期向社會發(fā)布投資發(fā)展趨勢監(jiān)測報(bào)告，引導(dǎo)各類投資主體自主決策、科學(xué)決策。

(二)加強(qiáng)和改進(jìn)政府投資管理，更好發(fā)揮政府投資的引導(dǎo)和帶動(dòng)作用。健全完善政府投資范圍的評估調(diào)整機(jī)制及資金安排方式，不斷調(diào)整優(yōu)化政府投資結(jié)構(gòu)，切實(shí)提高政府投資效益。一是加強(qiáng)政府投資方向和投資范圍精準(zhǔn)化管理。特別是對中央預(yù)算內(nèi)投資實(shí)行“一專項(xiàng)一辦法”，并建立動(dòng)態(tài)評估調(diào)整機(jī)制，不斷優(yōu)化投資方向和結(jié)構(gòu)。同時(shí)，根據(jù)中央決策部署、規(guī)劃建設(shè)任務(wù)和年度建設(shè)需求等，將中央預(yù)算內(nèi)投資集中用于經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的關(guān)鍵領(lǐng)域和薄弱環(huán)節(jié)。二是建立政府投資項(xiàng)目的儲備、滾動(dòng)實(shí)施機(jī)制。推動(dòng)編制三年滾動(dòng)計(jì)劃和重大項(xiàng)目庫建設(shè)，更好協(xié)調(diào)當(dāng)前和長遠(yuǎn)、項(xiàng)目與資金的關(guān)系，為合理安排政府投資、提高政府投資效率提供支撐。三是創(chuàng)新政府投資資金安排方式。靈活運(yùn)用直接投資、資本金注入、投資補(bǔ)助、貸款貼息等手段支持各類投資項(xiàng)目，充分發(fā)揮政府資金的引導(dǎo)作用和放大效應(yīng)。

(三)加強(qiáng)事中事后監(jiān)管，切實(shí)規(guī)范各類投資活動(dòng)。完善投資監(jiān)管體系建設(shè)，推動(dòng)政府投資管理重心由事前審批轉(zhuǎn)向過程服務(wù)和事中事后監(jiān)管。一是完善企業(yè)投資項(xiàng)目事中事后監(jiān)管體系。出臺《企業(yè)投資項(xiàng)目事中事后監(jiān)管辦法》，推動(dòng)投資管理重心從政府事前審批向事中事后監(jiān)管轉(zhuǎn)移，通過法治手段實(shí)現(xiàn)放寬準(zhǔn)入和規(guī)范管理相結(jié)合，實(shí)現(xiàn)扶優(yōu)汰劣。二是進(jìn)一步完善中央預(yù)算內(nèi)投資項(xiàng)目綜合監(jiān)管制度。印發(fā)實(shí)施中央預(yù)算內(nèi)投資計(jì)劃實(shí)施綜合監(jiān)管辦法等規(guī)章制度，聚焦事中事后監(jiān)管、全覆蓋監(jiān)管、全過程監(jiān)管、常態(tài)化監(jiān)管和綜合監(jiān)管體系建設(shè)。三是依托在線平臺，加強(qiáng)項(xiàng)目建設(shè)全過程監(jiān)管和部門協(xié)同監(jiān)管，積極探索事中事后監(jiān)管新模式。

(四)加強(qiáng)政策引導(dǎo)，促進(jìn)投資結(jié)構(gòu)優(yōu)化。貫徹新發(fā)展理念、完善總體設(shè)計(jì)，按照發(fā)揮市場在資源配置中起決定性作用的要求，進(jìn)一步強(qiáng)化相關(guān)政策的導(dǎo)向作用。一是完善投融資體制改革的頂層設(shè)計(jì)。推動(dòng)出臺《中共中央 國務(wù)院關(guān)于深化投融資體制改革的意見》，明確投融資體制改革的重點(diǎn)方向，充分發(fā)揮投融資對穩(wěn)增長、調(diào)結(jié)構(gòu)、惠民生、補(bǔ)短板、防風(fēng)險(xiǎn)的關(guān)鍵作用。二是發(fā)揮發(fā)展規(guī)劃、產(chǎn)業(yè)政策、行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)等對各類投資活動(dòng)的引導(dǎo)作用，加快實(shí)現(xiàn)從微觀轉(zhuǎn)向宏觀、從審批轉(zhuǎn)向監(jiān)管、從項(xiàng)目安排轉(zhuǎn)向制度供給。三是發(fā)揮項(xiàng)目資本金制度對投資活動(dòng)的引導(dǎo)作用。報(bào)請國務(wù)院印發(fā)《關(guān)于調(diào)整和完善固定資產(chǎn)投資項(xiàng)目資本金制度的通知》，對項(xiàng)目資本金比例浮控結(jié)合，積極擴(kuò)大有效投資和促進(jìn)投資結(jié)構(gòu)調(diào)整。

(五)完善投資法治體系，確保改革于法有據(jù)。推動(dòng)投資領(lǐng)域法治建設(shè)。一是加強(qiáng)和改進(jìn)政府投資管理，推動(dòng)出臺《政府投資條例》，明確政府投資的基本規(guī)范，提高政府投資管理的法治化、規(guī)范化水平。二是不斷加強(qiáng)中央預(yù)算內(nèi)投資管理，相繼出臺《中央預(yù)算內(nèi)直接投資項(xiàng)目管理辦法》《中央預(yù)算內(nèi)投資補(bǔ)助和貼息項(xiàng)目管理辦法》，中央預(yù)算內(nèi)投資管理日益規(guī)范和嚴(yán)謹(jǐn)。三是推進(jìn)企業(yè)投資管理法治化建設(shè)，出臺《企業(yè)投資項(xiàng)目核準(zhǔn)和備案管理?xiàng)l例》《企業(yè)投資項(xiàng)目核準(zhǔn)和備案管理辦法》等，依法規(guī)范企業(yè)投資行為。四是不斷完善投資管理法治體系，推動(dòng)出臺《機(jī)關(guān)團(tuán)體建設(shè)樓堂館所條例》《全國投資項(xiàng)目在線審批監(jiān)管平臺運(yùn)行管理暫行辦法》《工程咨詢管理辦法》等法規(guī)規(guī)章，規(guī)范各類投資建設(shè)活動(dòng)。

(六)完善政策體系，持續(xù)增強(qiáng)民間投資活力。出臺了一系列鼓勵(lì)民間投資的政策措施，有效激發(fā)民間投資活力。一是先后印發(fā)“非公經(jīng)濟(jì)36條”“民間投資36條”“鼓勵(lì)社會投資39條”以及《促進(jìn)民間投資健康發(fā)展若干政策措施》《關(guān)于進(jìn)一步激發(fā)民間有效投資活力促進(jìn)經(jīng)濟(jì)持續(xù)健康發(fā)展的指導(dǎo)意見》等文件，提出具體政策措施，有針對性地解決制約民間投資增長的重點(diǎn)難點(diǎn)問題。二是通過組織召開民營企業(yè)座談會、各省(區(qū)、市)政府負(fù)責(zé)同志促進(jìn)社會投資健康發(fā)展工作會議、開展促進(jìn)民間投資健康發(fā)展專項(xiàng)督查和第三方評估調(diào)研等方式，狠抓已出臺政策的貫徹落實(shí)，不斷提振民間投資信心。三是大力推進(jìn)政府和社會資本合作(PPP)，陸續(xù)出臺數(shù)十項(xiàng)政策文件，創(chuàng)新與規(guī)范并舉，明確了項(xiàng)目儲備、項(xiàng)目論證、社會資本方選擇等覆蓋PPP項(xiàng)目全生命周期的操作流程和實(shí)施導(dǎo)則，鼓勵(lì)民間資本參與基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目建設(shè)。據(jù)統(tǒng)計(jì)，民間投資占全國固定資產(chǎn)投資比重已連續(xù)8年超過60%，最高時(shí)達(dá)到65.4%。

二、繼續(xù)深化投融資體制改革的展望與建議

隨著中國特色社會主義進(jìn)入新時(shí)代，以習(xí)近平同志為核心的黨中央對我國經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展提出了一系列新論斷、新理念、新觀點(diǎn)，為新形勢下深化投融資體制改革提供了根本指南。我們要以習(xí)近平新時(shí)代中國特色社會主義思想為指導(dǎo)，立足發(fā)揮投資對優(yōu)化供給結(jié)構(gòu)的關(guān)鍵性作用的功能定位，適應(yīng)投資促進(jìn)高質(zhì)量發(fā)展的要求，圍繞充分發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用和更好發(fā)揮政府作用，進(jìn)一步深化投融資體制改革。

(一)深入推進(jìn)投資審批制度改革，提高投資建設(shè)效率。一是完善項(xiàng)目決策與用地規(guī)劃等建設(shè)條件協(xié)同機(jī)制，解決投資項(xiàng)目在落實(shí)選址、用地、規(guī)劃等建設(shè)條件以及相關(guān)審批中的突出問題。二是建立以投資決策綜合性咨詢?yōu)榛�礎(chǔ)的聯(lián)合評審機(jī)制，鼓勵(lì)發(fā)展全過程和綜合性投資咨詢機(jī)構(gòu)，推動(dòng)投資中介服務(wù)機(jī)構(gòu)由資質(zhì)管理向行業(yè)自律、市場約束、信用監(jiān)管模式轉(zhuǎn)變。三是簡化、整合投資項(xiàng)目報(bào)建手續(xù)。進(jìn)一步推動(dòng)簡化包括施工圖審查在內(nèi)的工程報(bào)建審批事項(xiàng)和環(huán)節(jié)，在保障工程質(zhì)量安全的前提下，切實(shí)降低工程建設(shè)時(shí)間成本。

(二)加強(qiáng)政府投資統(tǒng)籌管理，強(qiáng)化政府投資補(bǔ)短板作用。一是推動(dòng)政府投資計(jì)劃全覆蓋，優(yōu)化投資計(jì)劃編制和平衡銜接機(jī)制�？茖W(xué)編制政府投資三年滾動(dòng)計(jì)劃和年度計(jì)劃，統(tǒng)籌管理財(cái)政建設(shè)資金。二是建立政府投資范圍動(dòng)態(tài)調(diào)整機(jī)制，根據(jù)新時(shí)代社會主要矛盾的變化和高質(zhì)量發(fā)展要求，健全完善政府投資范圍評估調(diào)整機(jī)制，不斷優(yōu)化政府投資的方向和結(jié)構(gòu)。三是分類健全直接投資、資本金注入、投資補(bǔ)助、貸款貼息等資金安排方式的制度和機(jī)制，提高政府投資效益。

(三)健全投資引導(dǎo)服務(wù)機(jī)制，促進(jìn)投資結(jié)構(gòu)優(yōu)化。一是進(jìn)一步完善投資項(xiàng)目資本金制度，更好發(fā)揮資本金制度的作用，實(shí)現(xiàn)促進(jìn)有效投資和債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)防范緊密結(jié)合、協(xié)同推進(jìn)。二是進(jìn)一步提升投資監(jiān)測預(yù)測服務(wù)水平。積極將在線平臺投資數(shù)據(jù)轉(zhuǎn)化為服務(wù)型數(shù)據(jù)產(chǎn)品，加強(qiáng)投資項(xiàng)目信息匯總分析，強(qiáng)化對優(yōu)化投資結(jié)構(gòu)的信息服務(wù)引導(dǎo)作用。三是進(jìn)一步提升在線平臺建設(shè)應(yīng)用力度。擴(kuò)展在線平臺功能，加快實(shí)現(xiàn)投資管理“一網(wǎng)通辦”。推進(jìn)在線平臺政務(wù)信息向各方開放，特別是加快探索建立投融資在線對接平臺，實(shí)現(xiàn)金融機(jī)構(gòu)與項(xiàng)目單位的雙向選擇，暢通融資渠道。

(四)健全投資項(xiàng)目監(jiān)管執(zhí)法體系，促進(jìn)投資高質(zhì)量發(fā)展。一是落實(shí)《政府投資條例》《企業(yè)投資項(xiàng)目核準(zhǔn)和備案管理?xiàng)l例》有關(guān)要求，加強(qiáng)投資項(xiàng)目事中事后監(jiān)管，推動(dòng)建立投資項(xiàng)目屬地化監(jiān)管機(jī)制，明確監(jiān)管內(nèi)容、監(jiān)管手段、處罰措施、罰則適用等內(nèi)容，完善監(jiān)管執(zhí)法程序。二是針對企業(yè)投資項(xiàng)目未批先建、批建不符以及政府投資項(xiàng)目未批先建、邊批邊建、自批自建、違規(guī)超概算、違規(guī)調(diào)整概算等，組織開展監(jiān)管執(zhí)法實(shí)踐，依法治理違法劣質(zhì)投資活動(dòng)，推動(dòng)投資高質(zhì)量發(fā)展。

(五)持續(xù)激發(fā)民間有效投資活力、提高投資質(zhì)量和效益。一是推動(dòng)鼓勵(lì)民間投資各項(xiàng)政策落細(xì)落地落實(shí)，紓解民營企業(yè)融資困境，加大減稅降費(fèi)力度，提升民營企業(yè)轉(zhuǎn)型升級能力，不斷優(yōu)化營商環(huán)境，提振民間投資信心。二是不斷破除民間資本進(jìn)入重點(diǎn)領(lǐng)域的隱形障礙，繼續(xù)規(guī)范有序推廣PPP模式，支持民間資本采用PPP模式參與基礎(chǔ)設(shè)施補(bǔ)短板項(xiàng)目建設(shè)。探索通過REITs等多種方式盤活基礎(chǔ)設(shè)施存量資產(chǎn)，擴(kuò)寬民間投資渠道。

來源:國資管理

圖片來源：找項(xiàng)目網(wǎng)

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